Sentencia C.E. 25000-23-42-000-2020-00214-01 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 25000-23-42-000-2020-00214-01 SENTENCIA SUSTENTO NORMATIVO : LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 167 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 366 / LEY 2080 DE 2021 - ARTÍCULO 47 NORMA DEMANDADA : FECHA : 06/08/2026 SECCION : SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN A PONENTE : JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO ACTOR : JAIME ALBEIRO CAMELO ESCOBAR DEMANDADO : INSTITUTO DISTRITAL DE GESTION DE RIESGOS Y CAMBIO CLIMATICO - IDIGER DECISION : REVOCA TEMA : CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / RELACIÓN LABORAL / RELACIÓN LABORAL ENCUBIERTA / REQUISITOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL / FALTA DE DEMOSTRACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL / PRESTACIÓN PERSONAL DEL SERVICIO / HONORARIOS / SUBORDINACIÓN / INEXISTENCIA DE SUBORDINACIÓN / PRINCIPIO DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA / INEXISTENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL / REVOCATORIA DE LA SENTENCIA Problema jurídico: ¿El actor acreditó la existencia de una subordinación continuada durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios que permitiera desvirtuar su naturaleza contractual? Respuesta al problema jurídico: No La Sala revocará la sentencia de primera instancia. Aunque se acreditaron la prestación personal del servicio y la remuneración, el material probatorio no permite concluir que el IDIGER hubiera ejercido sobre el demandante una continuada subordinación. Los elementos que el Tribunal valoró con ese alcance corresponden, en su mayoría, a mecanismos de coordinación y supervisión vinculados con la naturaleza del servicio contratado. Por su parte, las afirmaciones que podrían revelar un poder permanente de dirección sobre la actividad personal del contratista no alcanzan, apreciadas en conjunto con los demás medios de convicción, la suficiencia necesaria para demostrar ese elemento. La entidad demandada cuestionó, en primer lugar, el valor otorgado a la declaración del señor […], porque este manifestó que mantenía una relación de amistad con el actor y había promovido un proceso judicial contra el IDIGER por hechos semejantes. A juicio de la apelante, esas circunstancias comprometían su imparcialidad y exigían desestimar el testimonio. Respecto de la tacha formulada, la Sala precisa que las circunstancias invocadas no conducen a excluir la declaración. La amistad con una de las partes y el hecho de encontrarse en una situación semejante constituyen factores que deben ponderarse al establecer su eficacia demostrativa, pero no privan al testimonio de valor de manera automática. Tales circunstancias, sin embargo, sí imponen un examen especialmente riguroso de su coherencia interna, de la razón de ciencia del declarante y, sobre todo, de su correspondencia con los restantes medios de prueba, particularmente cuando versa sobre hechos que resultan controvertidos dentro del proceso. Bajo ese criterio será apreciada la declaración del señor […].Por ello, corresponde examinar la coherencia interna del relato, la razón de ciencia del declarante y, especialmente, su correspondencia con los restantes medios de prueba. Bajo ese criterio, la declaración será valorada con particular rigor y como parte del conjunto probatorio. Está demostrado que el señor […] celebró sucesivos contratos de prestación de servicios con el FOPAE y, posteriormente, con el IDIGER, para apoyar las actividades operativas y logísticas del centro de reserva de la entidad. Entre sus obligaciones se encontraban el control de inventarios; la revisión y el mantenimiento preventivo de equipos, herramientas y vehículos; el alistamiento, transporte y entrega de ayudas humanitarias; el diligenciamiento de los formatos correspondientes; y el apoyo logístico requerido para la atención de emergencias, calamidades o desastres. También se probó que el actor ejecutó personalmente esas actividades y recibió honorarios como contraprestación. Sin embargo, esos dos elementos no bastan para tener por desnaturalizados los contratos. La controversia se concentra en establecer si la entidad ejerció una continuada subordinación, entendida como la facultad de dirigir permanentemente la actividad personal del contratista, emitir órdenes obligatorias sobre el modo, tiempo o cantidad de trabajo y exigir su cumplimiento más allá de la coordinación necesaria para alcanzar el objeto convenido. La continuada subordinación no se configura por la sola existencia de instrucciones, controles o requerimientos. En los contratos estatales de prestación de servicios, la Administración puede verificar el cumplimiento de las obligaciones, fijar procedimientos, exigir informes, definir cronogramas y coordinar las actividades necesarias para atender la necesidad pública. Tales actuaciones corresponden a la supervisión contractual mientras recaigan sobre el objeto convenido, sus resultados y las condiciones indispensables para su ejecución. Adquieren naturaleza subordinante cuando, por su contenido, frecuencia e intensidad, revelan que la entidad dispuso de la actividad personal del contratista mediante poderes permanentes de dirección y control.(…) [E]l análisis no puede limitarse a comprobar que el actor recibía instrucciones, presentaba informes, utilizaba elementos de la entidad o desarrollaba sus actividades conforme a una programación. Era necesario determinar si esas circunstancias excedieron las exigencias propias de la ejecución contractual y eliminaron, en la práctica, su autonomía. La carga de acreditarlo recaía en la parte demandante, pues el principio de primacía de la realidad no releva a quien lo invoca de demostrar los elementos constitutivos de la relación laboral. La prueba documental no satisface esa carga. Los estudios previos explicaron que el centro de reserva almacenaba cerca de 1.600 equipos devolutivos y 125.000 elementos de consumo, cuyo manejo exigía inventarios periódicos, revisiones permanentes y mantenimiento preventivo. Señalaron, además, que, cuando se presentaban emergencias, el personal encargado debía transportar y entregar ayudas, equipos y otros elementos en cualquier momento del día o de la noche y en los lugares afectados. La contratación respondió a esa necesidad logística y a la insuficiencia de personal de planta. Ese contexto resulta determinante para valorar la programación por turnos. Es cierto que la sujeción a jornadas previamente fijadas puede constituir un indicio relevante de subordinación cuando la entidad impone rígidamente el tiempo de trabajo, controla la presencia personal y deriva consecuencias del incumplimiento. No obstante, en este asunto, los documentos muestran que la disponibilidad durante las veinticuatro horas estaba relacionada con la necesidad de mantener capacidad de respuesta ante emergencias cuya ocurrencia no podía preverse. La operación continua del centro exigía distribuir entre las personas disponibles los períodos de atención, tanto diurnos como nocturnos. Por ello, la existencia de turnos no podía apreciarse de manera aislada ni asumirse como prueba concluyente de una relación laboral.(…) [L]os estudios previos y las obligaciones contractuales contemplaban la ejecución de actividades conforme a cronogramas, el diligenciamiento de formatos, la comunicación de novedades al supervisor y la entrega de elementos en cualquier lugar de la ciudad cuando se presentaran emergencias. En uno de los contratos se estipuló que el actor debía apoyar los inventarios y mantenimientos de acuerdo con el cronograma establecido por el supervisor, informar las fallas de equipos y vehículos, y colaborar en la verificación de los trabajos realizados por terceros. La inclusión de esas obligaciones en los contratos no descarta, por sí sola, que hubieran podido ejecutarse bajo condiciones de subordinación. Sin embargo, evidencia que la programación de actividades, el reporte de novedades y el seguimiento del supervisor eran compatibles con el objeto convenido. En consecuencia, correspondía demostrar que, en la práctica, esas facultades fueron utilizadas para dirigir permanentemente la actividad personal del actor y no solo para verificar el cumplimiento de los resultados contratados. Esa circunstancia no quedó acreditada. La declaración de la señora […] tampoco permite arribar a una conclusión distinta. La testigo, quien coordinó el área y supervisó algunos contratos, explicó que asignaba las actividades de cada turno según el personal disponible y las necesidades operativas. Aclaró que esa distribución buscaba garantizar la atención permanente de emergencias y desastres, debido a la insuficiencia de la planta y a la imposibilidad de anticipar cuándo se requeriría el servicio.(…) [M]anifestó que su intervención consistía en verificar las obligaciones contractuales; que los contratistas podían intercambiar los turnos, siempre que informaran previamente el cambio; que no debían solicitar permisos en los términos exigibles a los servidores; que podían desarrollar otras actividades, pues no tenían exclusividad; y que la inasistencia a capacitaciones o reuniones programadas por fuera del turno no daba lugar a sanciones. Estas circunstancias debilitan la inferencia según la cual la programación equivalía a la imposición de una jornada laboral. También muestran márgenes de autodeterminación incompatibles con la tesis de que la entidad disponía irrestrictamente del tiempo y de la actividad personal del demandante. El señor […] ofreció una versión distinta en algunos aspectos. Manifestó que él y el demandante cumplían turnos diurnos y nocturnos previamente establecidos; que debían reportar por radio el inicio y la terminación de cada turno; que remitían por correo electrónico la relación de las actividades desarrolladas; que recibían instrucciones sobre las labores pendientes; que, cuando un contratista no podía asistir, debía conseguir quién lo reemplazara; y que, en algunas oportunidades, recibieron llamados de atención verbales. Tales afirmaciones constituyen indicios que podrían apuntar hacia la existencia de una continuada subordinación si revelaran que la entidad disponía permanentemente de la actividad personal del contratista mediante el ejercicio de poderes propios del empleador. Sin embargo, apreciadas conjuntamente con el resto del material probatorio, no alcanzan esa eficacia demostrativa.(…) [U]na parte importante de los hechos relatados por el testigo coincide con mecanismos de coordinación que aparecen previstos desde los propios documentos contractuales. El reporte al inicio y terminación de cada turno permitía asegurar la continuidad del servicio frente a emergencias; los informes de actividades constituían el soporte del cumplimiento contractual; y las instrucciones operativas se relacionaban con el desarrollo de las labores expresamente convenidas, como los inventarios, el mantenimiento de equipos y vehículos, el alistamiento de ayudas humanitarias y la atención de emergencias. Los aspectos que podrían revelar un poder subordinante —la supuesta obligatoriedad estricta de los turnos, la necesidad de obtener autorización para ausentarse y los llamados de atención— tampoco encuentran corroboración suficiente. Por el contrario, fueron controvertidos por la señora […], quien intervino directamente como coordinadora del área y supervisora de algunos contratos, y explicó de manera circunstanciada que los contratistas podían intercambiar los turnos mediante aviso previo, que no debían solicitar permisos en los términos exigibles a los servidores públicos, que podían desarrollar otras actividades por fuera de la entidad y que la inasistencia a reuniones o capacitaciones programadas por fuera del turno no generaba sanciones. La explicación suministrada por la supervisora resulta consistente con la naturaleza logística del servicio contratado y con las obligaciones previstas en los contratos de prestación de servicios, mientras que las afirmaciones del señor […] acerca del carácter estrictamente obligatorio de los turnos y de la existencia de llamados de atención carecen de respaldo en otros medios de prueba. En el expediente no obran memorandos, correos electrónicos, registros de novedades, comunicaciones sobre permisos, evaluaciones de desempeño, reglamentos internos aplicados al actor ni documentos que permitan corroborar el ejercicio de facultades propias del poder disciplinario laboral. Lo anterior no significa que la continuada subordinación únicamente pueda acreditarse mediante prueba documental. Una declaración testimonial suficientemente precisa, coherente y circunstanciada puede demostrar las condiciones reales de ejecución del servicio. Sin embargo, cuando esa declaración proviene de un testigo que reconoce mantener amistad con la parte demandante, afirma encontrarse en una situación jurídica semejante y, además, resulta contradicha en aspectos centrales por quien ejerció directamente la supervisión contractual, la Sala no puede atribuirle, por sí sola, la fuerza necesaria para tener por acreditado el elemento determinante de la relación laboral. En consecuencia, la declaración del señor […] conserva valor probatorio y es tenida en cuenta por la Sala. No obstante, apreciada conforme a las reglas de la sana crítica y en conjunto con las demás pruebas, no permite concluir con el grado de certeza exigible que la entidad hubiera ejercido sobre el demandante un poder permanente de dirección que excediera la coordinación y supervisión propias de la ejecución contractual. Esa ausencia de apoyo probatorio adquiere relevancia porque el relato del señor […] provino de quien reconoció su amistad con el demandante y manifestó encontrarse en una situación contractual semejante, a lo que se suma que fue controvertido en aspectos centrales por la supervisora. Mientras aquel describió una sujeción estricta a los turnos y aludió a llamados de atención, esta explicó que los períodos podían intercambiarse, que no se exigían permisos laborales, que los contratistas podían desarrollar actividades externas y que no se aplicaban sanciones por inasistencia a eventos programados por fuera del turno. Ante esas diferencias, no es posible otorgar prevalencia a una de las versiones sin un elemento adicional que permita resolver la contradicción. Las afirmaciones del demandante durante el interrogatorio, según las cuales debía acatar horarios, órdenes y autorizaciones, tampoco suplen esa insuficiencia. Las manifestaciones favorables a la parte que declara no constituyen confesión ni prueban por sí solas los hechos en que sustenta sus pretensiones. En este asunto, su relato reitera la posición expuesta en la demanda, pero no constituye una fuente independiente que permita tener por demostrado el poder permanente de dirección. Tampoco es concluyente que el actor utilizara vehículos, radios, herramientas, equipos y espacios pertenecientes a la entidad. El objeto contractual consistía precisamente en inventariar, revisar, mantener, transportar y entregar esos bienes. Su utilización era indispensable para desarrollar las actividades convenidas y atender emergencias. No resultaba razonable exigir que el contratista aportara los equipos de reserva, las ayudas humanitarias o los vehículos institucionales cuya administración y movilización hacían parte del servicio contratado. Este hecho demuestra la integración material de la actividad a la operación del centro, pero no, por sí mismo, la sujeción jurídica del contratista. La presentación de informes y cuentas de cobro conduce a la misma conclusión. Los expedientes contractuales contienen certificaciones de cumplimiento, informes de actividades, cuentas de cobro, soportes de aportes a la seguridad social y órdenes de pago. Esos documentos acreditan el seguimiento de la ejecución y el cumplimiento de los requisitos establecidos para reconocer los honorarios, no el sometimiento a un régimen laboral. No se advierte que los informes tuvieran por objeto controlar la presencia personal del actor o evaluar su comportamiento como si se tratara de un servidor de la entidad. De otro lado, la continuidad de la contratación, la importancia de las labores y su relación con las funciones institucionales no sustituyen la prueba de subordinación. Los documentos muestran que el centro de reserva atendía una necesidad permanente y que la entidad requería personal para conservar los equipos y mantener capacidad de respuesta. También acreditan la insuficiencia de la planta. No obstante, la permanencia de la necesidad administrativa y la carencia de servidores son circunstancias distintas de las condiciones concretas bajo las cuales el actor prestó sus servicios. Ninguna permite presumir que estuvo sometido a continuada subordinación. La prolongación del vínculo mediante contratos sucesivos tampoco conduce automáticamente a declarar una relación laboral. Puede revelar que la entidad acudió reiteradamente a esa modalidad para atender una necesidad estable, pero el principio de primacía de la realidad exige comprobar la forma concreta en que se desarrolló la actividad. Para desnaturalizar los contratos no basta demostrar que fue necesaria durante varios años; es indispensable acreditar que, en ese período, la Administración ejerció de manera permanente facultades de dirección sobre la persona del contratista. En este caso, la valoración conjunta de la prueba permite establecer una coordinación operativa. El servicio exigía programación, comunicación entre quienes recibían y entregaban los turnos, diligenciamiento de registros, disponibilidad para responder ante emergencias, utilización de bienes institucionales y seguimiento por parte del supervisor. Tales características se explican, en buena medida, por la naturaleza logística y continua de la actividad y estaban contempladas en los documentos contractuales. La Sala reconoce que algunos de los hechos acreditados poseen aptitud indiciaria para sugerir la existencia de continuada subordinación. La asignación previa de turnos, los reportes sobre su inicio y terminación, la recepción de instrucciones operativas y los llamados de atención mencionados por uno de los testigos podrían revelar, en determinadas circunstancias, un control sobre el tiempo y la actividad personal del contratista. Sin embargo, esos mismos hechos admiten una explicación igualmente consistente con la naturaleza del servicio contratado. La necesidad de garantizar una respuesta permanente frente a emergencias justificaba la programación de turnos, la comunicación entre quienes entregaban y recibían cada período de disponibilidad, el reporte de novedades y la coordinación de las actividades logísticas. Tales circunstancias, por sí solas, no permiten diferenciar una relación de subordinación laboral de una adecuada organización de la ejecución contractual. Cuando un mismo conjunto de hechos admite dos inferencias plausibles —una compatible con la continuada subordinación y otra con la coordinación propia de los contratos de prestación de servicios— corresponde a quien invoca el principio de primacía de la realidad aportar elementos adicionales que permitan descartar esta última explicación. En el presente asunto ello no ocurrió. Las pruebas recaudadas no demuestran que el IDIGER pudiera disponer libremente del tiempo y de la actividad personal del actor, imponerle reglamentos internos, negar permisos por razones distintas a la continuidad del servicio o ejercer sobre él una verdadera potestad disciplinaria. El Tribunal dedujo la subordinación a partir de la acumulación de diversos indicios —cronogramas, turnos, informes, utilización de equipos institucionales, permanencia de la necesidad del servicio y declaración del señor […]—. Sin embargo, apreciados conjuntamente, tales elementos no eliminan la explicación alternativa derivada de la naturaleza del objeto contractual ni permiten afirmar, con el grado de convicción exigible, que la coordinación necesaria para atender permanentemente las emergencias hubiera evolucionado hacia un poder permanente de dirección sobre la actividad personal del contratista. Esa insuficiencia probatoria impide desvirtuar la naturaleza de los contratos de prestación de servicios. De conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, incumbía a la parte demandante probar el supuesto de hecho de las normas que sustentaban el efecto jurídico perseguido. Por tanto, le correspondía demostrar que, más allá de la prestación personal y remunerada del servicio, la entidad ejerció una continuada subordinación que desnaturalizó los vínculos contractuales. La existencia de algunos indicios compatibles con esa hipótesis no satisface dicha carga cuando, valorados con los restantes medios de convicción, no ofrecen la solidez necesaria para tener por acreditado el elemento determinante de otro tipo de vínculo. En consecuencia, la parte demandante probó que prestó personalmente un servicio remunerado, de carácter operativo y necesario para el funcionamiento del centro de reserva. No obstante, no demostró que el FOPAE o el IDIGER hubieran ejercido sobre él una continuada subordinación. El conjunto probatorio acredita la coordinación requerida para garantizar la atención ininterrumpida de emergencias y la supervisión del cumplimiento de las obligaciones contractuales, pero no permite afirmar, con el grado de convicción exigible, que existió un poder permanente de dirección sobre la actividad personal del señor […].Por tanto, no se desvirtuó la naturaleza de los contratos de prestación de servicios ni la presunción de legalidad del acto administrativo que negó el reconocimiento reclamado. En ese orden, prospera el recurso de apelación interpuesto por el IDIGER. La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. FUENTE FORMAL: Ley 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 167 CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / FINALIDAD DE LA CONDENA EN COSTAS / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA / CAUSACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS Problema jurídico: ¿Es procedente condenar en costas a la parte vencida en el proceso de la referencia? Respuesta al problema jurídico: Si [S]e condenará en costas de ambas instancias a la demandante. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. FUENTE FORMAL: Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188,Ley 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 366,Ley 2080 DE 2021 - ARTÍCULO 47