Sentencia C.E. 25000-23-37-000-2021-00321-01 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 25000-23-37-000-2021-00321-01 SENTENCIA SUSTENTO NORMATIVO : LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 40, 42 / LEY 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 2, 5, 7, 9, 10 / CONCEPTO 53688, 41326 DE 2014 / DECRETO 4048 DE 2008 - ARTÍCULO 1 / DIAN, RESOLUCIÓN 900005 DE 2019 / LEY 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 7, 10, 11 / DECRETO 1050 DE 2014 - ARTÍCULO 7 / LEY 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 9 / LEY 84 DE 1873 - ARTÍCULO 2536 / DECRETO REGLAMENTARIO 1050 DE 2014 - ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 42 / LEY 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 / LEY 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 5, 8, 9 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2, 5 INCISO 1, PARÁGRAFO / LEY 84 DE 1873 - ARTÍCULO 656, 657 / LEY 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 5 INCISO 1 Y PARÁGRAFO / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2 / CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, ACUERDO PCSJA-12355 DE 2025 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 366 NORMA DEMANDADA : FECHA : 17/09/2026 SECCION : SECCION CUARTA PONENTE : MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGUELLO ACTOR : OLEODUCTO CENTRAL S.A. OCENSA DEMANDADO : DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN DECISION : CONFIRMA TEMA : MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE APELACIÓN / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / DEBIDO PROCESO / OBLIGATORIEDAD DE LA EXPEDICIÓN DEL ACTO PREVIO A LA LIQUIDACIÓN DEL TRIBUTO / ACTO PREVIO A LA LIQUIDACIÓN DEL TRIBUTO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE LIQUIDA EL TRIBUTO / EXPEDICIÓN DEL ACTO PREVIO A LA LIQUIDACIÓN DEL TRIBUTO / HECHO GENERADOR DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD / CAUSACIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / DERECHO DE DEFENSA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / REQUERIMIENTO ORDINARIO / OBJETO DEL REQUERIMIENTO ORDINARIO / CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / REQUISITOS DEL ACTO PREVIO A LA LIQUIDACIÓN DEL TRIBUTO / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO Problema jurídico: ¿Se configura una violación al debido proceso por la omisión en la expedición de un acto previo? Respuesta al problema jurídico: No [R]especto de la obligación de expedir un acto previo, esta Sección ha señalado que los actos administrativos que liquidan tributos, bien porque modifiquen las declaraciones privadas o porque impongan una obligación que no fue declarada o en la que no existía la obligación formal de declarar, deben estar precedidos de un acto preparatorio en que se manifiesten las razones de la liquidación, de manera que el contribuyente pueda ejercer el derecho de defensa en sede administrativa. Posición que fue reiterada en la sentencia de unificación de la contribución de obra pública 2020-CE-SUJ-SP-001 de la Sala Plena del Consejo de Estado del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473, M.P. William Hernández Gómez), en la que también se analizó la naturaleza de un acto previo a la determinación de un tributo. En efecto, esta Sección en la sentencia del 15 de julio de 2021 proferida dentro del radicado interno 25466 precisó que: (…) Al respecto, los artículos 40 y 42 del CPACA exigen que en las actuaciones administrativas iniciadas de oficio se le permita al administrado aportar medios de prueba y discutir aquellos recabados por la Administración y que la decisión de fondo solo se produzca después de que se le haya dado oportunidad al administrado para manifestar su posición. Lo anterior supone que, antes de que se profiera una decisión administrativa, se hayan puesto en conocimiento del interesado los hechos que suscitaron la actuación oficiosa y los fundamentos de derecho en los que se basarían las decisiones a adoptar, a fin de que pueda controvertir hechos y fundamentos anunciados. De modo que, solo en la medida en que el acto administrativo definitivo sea expedido de manera sorpresiva, sin convocar al administrado para su producción, se entenderá que estaría viciada de nulidad la actuación administrativa, por violación del debido proceso. (Énfasis propio) (...) [L]as características del acto aquí analizado guardan mayor correspondencia con las examinadas por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473, M.P. William Hernández Gómez), en la cual se encontró satisfecho este requisito en tanto la DIAN informó al contribuyente que había omitido la obligación de retener y pagar la contribución respecto de determinados contratos, precisó los fundamentos fácticos y jurídicos de la actuación, así como la base y la tarifa aplicables, y le brindó la oportunidad de controvertir la calidad de responsable y los factores de cuantificación del tributo. Al igual que en aquel caso, en el presente asunto la administración puso en conocimiento de la sociedad la obligación tributaria que le atribuía respecto de cada uno de los contratos, así como los elementos necesarios para controvertirla, antes de proceder a su determinación oficial. En consecuencia, no se configura la vulneración del debido proceso por falta de acto previo alegada por la apelante. FUENTE FORMAL: Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 40, 42,Ley 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 2, 5, 7, 9, 10 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / CAUSACIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / SUJETO ACTIVO DEL TRIBUTO / SUJETO ACTIVO DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / FACULTAD DE FISCALIZACIÓN DE LA DIAN / FACULTAD DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO / PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO Problema jurídico: ¿La DIAN tenía competencia funcional para expedir la resolución de determinación del tributo? Respuesta al problema jurídico: Si [L]a Ley 1697 de 2013, en su artículo 7 identificó el sujeto activo del gravamen en cuestión, así: “Como acreedor de la obligación tributaria del sujeto pasivo, determinado en el artículo 6 de la presente ley, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) será el sujeto activo en la relación jurídico tributaria creada por esta ley.”. Por su parte, en los artículos 10 y 11 de la citada ley, se dispuso crear el Fondo Nacional de las Universidades Estatales de Colombia, administrado por el Ministerio de Educación Nacional, para efectos del recaudo y administración de los recursos provenientes de la estampilla. Entre las funciones asignadas al ministerio se encuentran realizar las operaciones administrativas, financieras y contables del fondo; velar por el efectivo ingreso de los recursos, distribuirlos; elaborar la proyección anual de ingresos y gastos; y rendir los informes correspondientes. De lo anterior se desprende que el legislador estableció a la DIAN como sujeto activo de la estampilla Pro-Universidad Nacional, y asignó al Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo Nacional de las Universidades Estatales de Colombia, las funciones de recaudo y administración de los recursos. Debe tenerse en cuenta que, cuando la ley establece que la DIAN es el sujeto activo de la relación jurídico-tributaria, como “acreedora de la obligación tributaria”, no puede entenderse que dicha condición se encuentre circunscrita al cobro del tributo, como equivocadamente sostiene la apelante. En su condición de acreedor, la DIAN es titular de la potestad de exigir al sujeto pasivo el cumplimiento de la obligación tributaria una vez se configura el hecho generador y esta potestad no se agota en la exigencia del pago, sino que comprende las actuaciones necesarias para hacer efectivo dicho cumplimiento, entre ellas, las facultades de fiscalizar y determinar el tributo y, posteriormente, exigir su pago. En concordancia con lo anterior, el artículo 1° del Decreto 4048 de 2008, prescribe que la facultad de la administración de los impuestos a cargo de la DIAN “comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias”. (...) [L]a competencia de la DIAN para el cobro de la estampilla Pro Universidad Nacional y demás universidades estatales fue designada de manera directa por el legislador. Así mismo, todas las actuaciones que desplegó para fiscalizar y determinar la obligación también cuentan con sustento legal, lo que de plano también descarta cualquier atribución por medio de resoluciones, pues se insiste, su actuación esta respaldada en la misma norma de creación del gravamen. FUENTE FORMAL: Concepto 53688, 41326 DE 2014,Decreto 4048 DE 2008 - ARTÍCULO 1,DIAN, Resolución 900005 DE 2019,Ley 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 7, 10, 11 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / CAUSACIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO / COMPETENCIA TEMPORAL Problema jurídico: ¿La DIAN tenía competencia temporal para expedir la resolución de determinación del tributo? Respuesta al problema jurídico: Si [L]a potestad de determinación de la estampilla surge desde el momento en que se hace exigible la obligación de trasladar los recursos recaudados. Y ello es así, porque mientras el obligado se encuentre dentro del plazo legal para efectuar el traslado de la suma retenida por la estampilla, la administración aún no puede exigirle su pago ni adelantar una actuación dirigida a obtenerlo. Por esta razón, no se puede empezar a contabilizar el término desde la suscripción de los contratos, como equivocadamente lo sostiene el apelante, sino desde el vencimiento del plazo fijado para transferir las sumas retenidas. (...) [L]a interpretación ajustada a derecho es que el término para ejercer la competencia de determinación de la estampilla debe contabilizarse a partir del momento en que la obligación se hace exigible, que, para el caso analizado, ocurre con el vencimiento del plazo establecido para efectuar la transferencia de las sumas retenidas. No podría ser de otra manera, pues con la suscripción del contrato aún no es exigible para la administración la obligación tributaria, dado que el obligado dispone de un plazo para efectuar la retención y transferir los recursos. En tal sentido, debe tenerse en cuenta que conforme con el artículo 9 de la Ley 1697 de 2013, la estampilla se causa con la obligación de retener el pago realizado al contratista. En concordancia, el artículo 7 del Decreto 1050 de 2014, dispuso que “Los recursos retenidos serán transferidos a la cuenta que para tal efecto se defina, así: con corte a junio 30, los primeros diez (10) días del mes de julio y con corte a diciembre 31, los primeros diez (10) días del mes de enero de cada año”. Por tanto, desde esa fecha deberían hacerse los pagos y por tanto debería empezar la prescripción. Es, entonces, a partir del vencimiento de dicho plazo que la obligación de trasladar los recursos retenidos se hace exigible y, por consiguiente, desde ese momento debe contabilizarse el término de competencia temporal de la administración. En ese contexto, la facultad para determinar la estampilla nace a partir de las referidas fechas, por lo que, tratándose de contratos suscritos en el segundo semestre del año 2014, las retenciones debían efectuarse a más tardar los primeros 10 días del mes de enero de 2015 y, como quiera que: i) el requerimiento ordinario 900005 del 18 de febrero de 2019 fue notificado el 25 de febrero de 2019 y ii) el acto de determinación de la estampilla, resolución 900010 del 27 de diciembre de 2019, se notificó el 30 de diciembre de 2019, estas actuaciones se llevaron a cabo dentro del plazo legal. Contrario a lo señalado por el apelante, debe tenerse en cuenta tales actos para establecer la oportunidad de la actuación de la DIAN, porque el ordenamiento tributario y administrativo carece de normas que rijan la caducidad de la competencia de la administración para la determinación de la estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades, y fue mediante dichas actuaciones que se dio inicio al procedimiento encaminado a establecer y exigir la obligación tributaria. De este modo, con su notificación dentro del término legal, la administración ejerció de forma oportuna la facultad de determinación. FUENTE FORMAL: Decreto 1050 DE 2014 - ARTÍCULO 7,Ley 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 9,Ley 84 DE 1873 - ARTÍCULO 2536 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / CAUSACIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / ACTO ADMINISTRATIVO MOTIVADO / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / ELEMENTOS DEL TRIBUTO / RESPONSABILIDAD DE LA ENTIDAD PÚBLICA / RECAUDACIÓN DEL TRIBUTO / ENTIDAD RECAUDADORA DEL TRIBUTO / CONTRATO DE OBRA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / DETERMINACIÓN DEL TRIBUTO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONFIGURACIÓN DEL HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO / ELEMENTOS DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA Problema jurídico: ¿La resolución de determinación incurre en falta de motivación? Respuesta al problema jurídico: No [L]a Sección pone de presente que el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011 establece que los actos administrativos deben estar adecuadamente motivados, con base en las pruebas e informes disponibles. Al respecto, la Sección ha señalado que «la causa o motivo es aquel elemento del acto administrativo que se estructura en razón del conocimiento, consideración y valoración que la Administración realiza de hechos y fundamentos de derecho, que la inducen a su expedición. La motivación implica, entonces, que la manifestación de la Administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; de manera que, los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos». De ahí que la Sección haya acudido al concepto de “razón suficiente”, para indicar que la motivación deberá contener, no obstante que sea sumaria, argumentos puntuales que describan de manera clara, detallada y precisa las razones de la decisión. (...) [E]l acto de determinación contiene una motivación suficiente, pues explicó, de forma sumaria, las normas que rigen la estampilla, identificó los contratos gravados liquidando el tributo respecto de cada uno de estos, y sustentó la configuración del hecho generador. A juicio de la Sección, para la verificación del hecho generador, bastaba con que la administración individualizara los contratos y explicara a la sociedad que la razón por la cual se encontraban gravados obedecía a que correspondían a contratos de obra relativos a trabajos materiales sobre inmuebles celebrados por OCENSA en su condición de entidad pública. Esta información (contratos, valores, periodo) se encontraba respaldada en la documentación remitida por el Ministerio de Educación Nacional, en su condición de recaudador y administrador de los recursos de la estampilla, en la que se relacionaron los contratos de obra respecto de los cuales no se habían recaudado los recursos correspondientes. De ahí que la DIAN sí contaba con elementos para establecer la existencia y naturaleza de las operaciones objeto de determinación, pues, además, los contratos relacionados por el ministerio correspondían a información que había sido suministrada previamente por la propia sociedad. Asimismo, del acto de determinación se desprende la metodología empleada para cuantificar el tributo, consistente en tomar el valor correspondiente a cada contrato, aplicar la tarifa prevista en la ley y determinar, de esta manera, el valor de la estampilla a cargo de la sociedad. En cuanto al argumento de la apelante, según el cual la motivación debía ser más detallada porque en otros procesos administrativos y judiciales se ha considerado que ciertos contratos de OCENSA no están sujetos al tributo, la Sección advierte que ello no desvirtúa la suficiencia de la motivación del acto acusado, pues, como se explicó, la administración sustentó de manera adecuada la determinación de la estampilla. Además, como lo reconoce la demandante los contratos examinados en aquellos procesos son distintos de los aquí analizados, por lo que las conclusiones adoptadas en esos casos no resultan trasladables al presente asunto. De conformidad con lo expuesto, se encuentra que la DIAN cumplió con la carga de demostrar los elementos de la obligación tributaria. FUENTE FORMAL: Decreto Reglamentario 1050 DE 2014 - ARTÍCULO 6,Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 42,Ley 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9,Ley 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO / CONTRATO DE OBRA / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO DE INTERVENTORÍA / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / ALCANCE DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / CONFIGURACIÓN DEL HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO / ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL / SUJECIÓN AL TRIBUTO / OBJETO DEL CONTRATO / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / HECHO GENERADOR DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / HECHO GENERADOR DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD / ELEMENTO OBJETIVO DEL HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO / ELEMENTO SUBJETIVO DEL HECHO GENERADOR DEL TRIBUTO / BIEN INMUEBLE POR ADHESIÓN / BIEN INMUEBLE POR DESTINACIÓN Problema jurídico: ¿Se configura el hecho generador de la estampilla? Respuesta al problema jurídico: Si [E]l artículo 5 de la Ley 1697 de 2013, estableció el hecho generador de la estampilla Pro-Universidad Nacional y demás universidades estatales en los siguientes términos: Artículo 5°. Hecho generador. Está constituido por todo contrato de obra que suscriban las entidades del orden nacional, definidas por el artículo 2° de la Ley 80 de 1993, en cualquier lugar del territorio en donde se ejecute la obra, sus adiciones en dinero y en cualquiera que sea la modalidad de pago del precio del contrato. En tal caso, el hecho generador se extiende a los contratos conexos al de obra, esto es: diseño, operación, mantenimiento o interventoría y demás definidos en la Ley 80 de 1993, artículo 32 numeral 2. Parágrafo. Quedan incluidos los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado y de empresas de economía mixta cuya ejecución sea con recursos del Presupuesto General de la Nación. Sobre el alcance del hecho generador de la estampilla Pro-Universidad Nacional y demás universidades estatales, esta Sección se ha pronunciado en sentencias del 19 de febrero de 2020 (exp. 22069, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), del 7 de abril de 2022 (exp. 25500, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), y del 2 de julio de 2026 (exp. 29312, M.P. Claudia Rodríguez Velásquez), en las cuales se precisa que: i) El hecho generador se compone de: “un elemento objetivo asociado a la suscripción de contratos de obra y conexos y, uno subjetivo, en tanto requiere que los contratos sean suscritos por las entidades del orden nacional señaladas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 (inciso 1. del artículo 5) y, por las empresas industriales y comerciales del Estado –EICE- y sociedades de economía mixta –SEM- que ejecuten contratos con recursos del Presupuesto Nacional (parágrafo del artículo 5)”. ii) Cuando el inciso 1 se refiere a las entidades del orden nacional definidas por el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, “significa justamente que las entidades nacionales señaladas en el citado artículo 2 se incorporan al texto de la norma que establece el hecho generador del tributo. Entre esas entidades, están las empresas industriales y comerciales del Estado, y las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al 50%. Debe aclararse que el inciso 1 no toma el régimen contractual como referente del hecho generador, sino únicamente la descripción de las entidades contenidas en esa norma, esto es en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993”. En consecuencia: “Las entidades nacionales relacionadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 realizan el hecho generador por la sola suscripción de los contratos de obra y conexos, sin excepción alguna”. iii) Los contratos sujetos al tributo son aquellos denominados de obra entendidos por estos los “celebrados para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”, y conexos, correspondientes a todos “aquellos que tengan como objeto el diseño, operación y mantenimiento que versen sobre bienes inmuebles, además de los contratos de interventoría”. iv) La Sala Plena del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación 2020CE-SUJ SP-001, del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473, CP: William Hernández Gómez), al estudiar la “contribución de obra pública” reconoce que los contratos de exploración y explotación, comercialización e industrialización de recursos naturales renovables y no renovables, son típicos y tienen particularidades que los distinguen del contrato de obra pública objeto del gravamen, por lo que no se podían subsumir en el hecho generador de este. En dicha sentencia de unificación se precisó que: [D]e acuerdo con las regulaciones contenidas en el Código de Petróleos, de Minas y en algunas disposiciones de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, se encuentra que el contrato de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables tiene por objeto, fundamentalmente, la asignación de un área, para efectos y como su nombre lo indica determinar aspectos como la existencia, ubicación, reservas, calidad, etc. de los recursos naturales, y el posterior desarrollo, producción y venta de los recursos encontrados. El citado contrato no tiene el propósito de realizar actividades materiales para construir, reparar o mejorar ciertos bienes –como los contratos de obra pública-, sino que su finalidad es la de determinar la existencia, ubicación, calidad, reservas, extracción, producción, y comercialización de recursos naturales, previa asignación de un área territorial De modo que, se trata de tipologías contractuales distintas y plenamente identificables por sus características propias, que permiten establecer que el contrato referido en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 no es el mismo contrato de obra pública gravado con la contribución y, por esa razón, no se subsume dentro del ámbito del hecho generador dispuesto en la ley. Algo semejante puede decirse respecto de las actividades que están delimitadas por la producción, venta, etc. de los recursos respectivos. (Énfasis propio) Como se observa, en las citadas sentencias, esta Sección ha establecido un criterio sobre el alcance del hecho generador de la estampilla Pro-Universidad Nacional y demás universidades estatales, según el cual las entidades nacionales comprendidas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 realizan el hecho generador por la suscripción de contratos de obra y conexos -que impliquen cualquier trabajo material sobre bienes inmuebles-, sin que para ello resulte relevante el régimen contractual aplicable. Debe tenerse en cuenta que, en el presente asunto, la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, proferida el 25 de febrero de 2020, exp. 22473, no resulta vinculante en su condición de “sentencia de unificación”, pues la regla jurisprudencial allí fijada se refiere al hecho generador de la contribución de obra pública, tributo distinto del aquí analizado; no obstante, ello no impide que su posición jurídica aplique como criterio jurisprudencial en aquello que resulte común a ambos gravámenes -entre otros aspectos, lo relativo a la distinción de contratos de obra pública y los contratos de exploración, explotación y comercialización de recursos naturales-, de allí que se deba analizar a partir de las particularidades de cada caso concreto. Es importante precisar que, si bien, estas sentencias son posteriores a la celebración de los contratos del caso y, algunas, a la expedición de los actos acusados, corresponde al fallador aplicar este criterio jurídico por ser el actual y vigente al momento de resolver la controversia puesta a su consideración. En efecto, esta sala ha precisado que: “el precedente aplicable para los operadores jurídicos, por regla general, es aquél que se encuentra vigente al momento de la expedición de la sentencia que resuelve el asunto (con excepción de los casos en que el precedente establezca su vigencia), en tanto corresponde a la última posición jurisprudencial del juez emitida sobre la materia, y en ese entendido, tiene efectos inmediatos y es de obligatorio cumplimiento, pues el fallador debe dar el mismo trato a situaciones similares, para garantizar el derecho a la igualdad y seguridad jurídica de los sujetos procesales. Además, la apelante no justifica de qué manera la aplicación de esta posición jurisprudencial vulneraría los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, pues se limita a afirmar que la línea jurisprudencial anterior le resultaba más favorable, circunstancia que, por sí sola, no impide la aplicación del criterio vigente, en garantía del principio de igualdad que debe regir las decisiones judiciales. Así las cosas, en aplicación del citado criterio jurisprudencial, la Sección encuentra que la sola circunstancia de que los contratos celebrados por OCENSA estén vinculados con su actividad de transporte de hidrocarburos no excluye la configuración del hecho generador de la estampilla. Para establecer la sujeción al tributo, debe atenderse el objeto y determinar si corresponde a contratos de obra o conexos, en los términos definidos por esta Sección, sin que el régimen contractual aplicable a la entidad constituya, por sí mismo, un factor de exclusión del gravamen. (...) [E]sta Sección ha fijado específicamente respecto del hecho generador de dicha estampilla, que como se expuso se estructura a partir de dos elementos: uno objetivo, referido a la celebración de todo contrato de obra y conexos, y otro subjetivo, consistente en que dichos contratos sean suscritos por entidades del orden nacional en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993. (...) [P]ara los contratos analizados en este cargo se configuró el hecho generador de la estampilla, por lo que le asiste razón a la DIAN en la expedición de los actos demandados al considerar que se tratan de contratos de obra pública. Por lo expuesto, se negarán los cargos relacionados con los contratos objeto de debate. FUENTE FORMAL: Ley 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 5, 8, 9,Ley 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2, 5 inciso 1, parágrafo,Ley 84 DE 1873 - ARTÍCULO 656, 657 MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / CAUSACIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Y DEMÁS UNIVERSIDADES ESTATALES DE COLOMBIA / AGENTE RETENEDOR DEL TRIBUTO / OBLIGACIONES DEL AGENTE RETENEDOR DEL TRIBUTO / SUJECIÓN AL TRIBUTO / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / RECURSOS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA / HECHO GENERADOR DE LA ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD / CONTRATO DE OBRA / OBLIGACIÓN LEGAL Problema jurídico: ¿OCENSA tenía la condición de agente retenedor de la estampilla? Respuesta al problema jurídico: Si La Sección pone de presente que, en cuanto a la sujeción a la Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia de las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas de economía mixta, en la sentencia del 19 de febrero de 2020 (exp. 22069, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), se precisó el alcance de la obligación tributaria en los siguientes términos: [D]ebe tenerse en cuenta que el parágrafo de la norma analizada (artículo 5 de la Ley 1697 de 2013), precisó el hecho generador del tributo, al disponer que “quedan incluidos” los contratos de obra y conexos suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas de economía mixta cuya ejecución sea con recursos del Presupuesto General de la Nación. La razón de esa precisión es que, por regla general, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, dado que por su naturaleza escapan del ámbito de su cobertura. De ahí que fuera necesario que el legislador enfatizara en el parágrafo analizado, que el tributo también se causaba cuando dichas empresas ejecutaran los contratos de obra y conexos con recursos del Presupuesto General de la Nación. Supuesto que se da por excepción -y así considera la Sala que debe entenderse-, en tanto puede existir el caso en que estas entidades ejecuten contratos de obra y conexos financiados con recursos del Presupuesto General de la Nación, y no con los propios que como se dijo, no hacen parte de aquel. El objeto del parágrafo, en sentir de la Sala, era especificar que, para estas entidades, el hecho generador también se configura en el caso excepcional que ejecuten contratos de obra y conexos con cargo a recursos del presupuesto nacional. Lo que explica que en el parágrafo se hubiere utilizado la expresión “quedan incluidos” que no restringe, sino que complementa el hecho generador, en tanto hace referencia a los casos en que por excepción a la regla general, las EICE, y las SEM ejecutan recursos del Presupuesto General de la Nación. Y, en la medida en que el parágrafo busca dar alcance al hecho generador previsto en el inciso 1 del artículo 5, debe entenderse que el mismo hace referencia a las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta relacionadas en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, es decir, las EICE, y las SEM con capital estatal superior al 50%. El anterior análisis –inciso 1 y parágrafo del artículo 5- lleva a concluir que en el caso particular de las empresas industriales del Estado y las sociedades de economía mixta, el tributo se genera sobre: las EICE, y las SEM con capital del Estado superior al 50%, por la suscripción de los contratos de obra y conexos que aquellas ejecuten con recursos propios y/o con recursos del Presupuesto General de la Nación. (Énfasis propio) Conforme con el criterio expuesto, dentro del hecho generador de la estampilla se encuentran incluidos los contratos de obra y conexos celebrados por las sociedades de economía mixta con participación estatal superior al 50%, independientemente de que su ejecución se financie con recursos propios o con recursos del Presupuesto General de la Nación. En el presente caso, la apelante reconoce que es una sociedad de economía mixta con participación estatal superior al 50%, por lo que se encuentra comprendida dentro de las entidades a las que se refiere el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1697 de 2013. En consecuencia, por la celebración de los contratos de obra objeto de discusión, tenía la condición de agente retenedor de la estampilla, sin que resulte necesario trasladar a la administración la carga de demostrar este presupuesto, pues la propia sociedad reconoce las circunstancias que determinan su inclusión en el ámbito subjetivo del hecho generador del tributo. En cuanto a la certificación de la Contraloría General de la República, se observa que esta se refiere a las entidades que ejecutaron recursos del Presupuesto General de la Nación en el año 2014, circunstancia que, como se explicó, no resulta determinante para establecer la condición de entidad contratante de los contratos de obra sujetos a la estampilla. En todo caso, la obligación tributaria de agente retenedor de dichas entidades deviene directamente de la ley, por lo que no resulta procedente pretender desvirtuarlas con fundamento en una certificación. FUENTE FORMAL: Ley 1697 DE 2013 - ARTÍCULO 5 inciso 1 y parágrafo,Ley 80 DE 1993 - ARTÍCULO 2 CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / AGENCIAS EN DERECHO / GASTOS DEL PROCESO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO Problema jurídico: ¿Procede la condena en costas en segunda instancia? Respuesta al problema jurídico: Si El tribunal se abstuvo de condenar en costas, decisión frente a la cual no se presentó reparo alguno. En cuanto a la condena en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), se condenará en costas a la demandante. Para ese efecto, se tasan esas agencias en un (1) SMMLV, conforme el acuerdo PCSJA-12355 del 28 de noviembre de 2025 del Consejo Superior de la Judicatura. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. FUENTE FORMAL: Consejo Superior de la Judicatura, Acuerdo PCSJA-12355 DE 2025,Ley 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 366