Sentencia C.E. 17001-23-33-000-2025-00086-01 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 17001-23-33-000-2025-00086-01 SENTENCIA SUSTENTO NORMATIVO : CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 338 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 88 / DECRETO 087 DE 2011 / DECRETO 1077 DE 2015 / LEY 105 DE 1993 / LEY 1480 DE 2011 / LEY 472 DE 1998 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 38 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 80 NORMA DEMANDADA : FECHA : 21/09/2026 SECCION : SECCION TERCERA SUBSECCIÓN A PONENTE : FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ ACTOR : PERSONERIA MUNICIPAL DE CHINCHINA DEMANDADO : INVIAS, INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES - INCO (HOY AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA), MINTRANSPORTE DECISION : CONFIRMA TEMA : ACCIÓN POPULAR / MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / RECURSO DE APELACIÓN EN LA ACCIÓN POPULAR / TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA / SENTENCIA / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA / DERECHO A LA LIBRE COMPETENCIA / DERECHOS DEL CONSUMIDOR / DERECHO AL DESARROLLO URBANO / COBRO DEL PEAJE / NATURALEZA JURÍDICA DE LA EXPLOTACIÓN DE PEAJES / AFECTACIÓN AL CONTRIBUYENTE / FALTA DE PRUEBA / ADECUADA VALORACIÓN DE LA PRUEBA / SOLICITUD DE PRÁCTICA DE PRUEBA / IMPROCEDENCIA DE PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / NEGACIÓN DEL AMPARO DE LOS DERECHOS COLECTIVOS Problema jurídico: [¿Desconoce la instalación y cobro de peajes en un corredor vial concesionado los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, la libre competencia económica, el adecuado desarrollo urbano y los derechos de los consumidores del municipio de Chinchiná?] Respuesta al problema jurídico: No [La Sala] advierte que el actor no solicitó la práctica de pruebas, cuya omisión se cuestiona en esta instancia, dentro de las oportunidades procesales previstas para ello, esto es, la presentación de la demanda y el traslado de las excepciones de mérito, sino únicamente al presentar los alegatos de conclusión, etapa procesal que no está destinada a solicitar el decreto de pruebas. (…) Por el contrario, durante la etapa para solicitar pruebas, el demandante limitó sus peticiones a la copia del contrato de concesión de Autopistas del Café, la certificación de los peajes existentes en el área de influencia del municipio de Chinchiná y la acreditación de su existencia y representación legal. Aunado a ello, la facultad de decretar pruebas de oficio constituye una potestad del juez encaminada al esclarecimiento de los hechos cuando ello resulte necesario para adoptar una decisión de mérito, y no un mecanismo destinado a suplir la inactividad de las partes en el cumplimiento de sus cargas procesales. (…) Así, la Sala estima que no era ni es necesario hacer uso de dicha atribución, por cuanto los elementos de convicción obrantes en el expediente resultan suficientes para resolver la controversia planteada. Con todo, se observa que los hechos que el actor pretende esclarecer mediante las pruebas solicitadas de oficio no presentan incertidumbre a la luz del material probatorio recaudado. (…) [Ahora bien,] en el procedimiento de instalación de peajes se valoran, entre otros aspectos, los impactos socioeconómicos y territoriales de la medida. No obstante, no es posible concluir de los elementos de juicio obrantes en el plenario que las actuaciones adelantadas para su establecimiento hubieran desconocido el ordenamiento jurídico o perseguido fines distintos al interés general. (…) Así, no se advierte que se configure una afectación a ningún bien jurídico como la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general y la negación de la corrupción, a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales por parte de algún servidor público. Por lo tanto, la Sala no encuentra probada una vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Por ello, confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas y desestimará el cargo formulado por el actor en su recurso de apelación. (…) [Del mismo modo,] el material probatorio obrante en el expediente no permite concluir que las condiciones de competencia de los comerciantes de Chinchiná se hubieran visto alteradas, ni que ello hubiera impedido el desarrollo de una competencia real, libre y no falseada, con incidencia en la obtención de utilidades o en el bienestar de los consumidores. (…) [De otra parte,] la Sala no encuentra elementos suasorios que permitan concluir la existencia de una vulneración de las normas urbanísticas aplicables, de la función social y ecológica de la propiedad, del espacio o patrimonio público, de la calidad de vida de los habitantes o de la normativa de ordenamiento territorial. (…) [A su vez, observa la Sala que,] desde una perspectiva objetiva, el peaje no constituye un producto o servicio amparado por el Estatuto del Consumidor y, por ende, su pago no da lugar a una relación de consumo respecto de los usuarios de la vía; y, a partir de una óptica subjetiva, los referidos comerciantes tampoco pueden ser considerados consumidores en los términos de dicha normativa. Así las cosas, la existencia de una estación de peaje y el deber legal de pagar su tarifa no constituyen, en principio, supuestos que comprometan la protección de los derechos de consumidores y usuarios. Además, en cualquier caso, no se acreditó en el proceso que su funcionamiento hubiese generado una afectación concreta al derecho colectivo invocado. FUENTE FORMAL: Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 338,Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 88,Decreto 087 DE 2011,Decreto 1077 DE 2015,Ley 105 DE 1993,Ley 1480 DE 2011,Ley 472 DE 1998 ACCIÓN POPULAR / MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / RECURSO DE APELACIÓN EN LA ACCIÓN POPULAR / TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA / SENTENCIA / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA / ATRIBUCIONES DEL JUEZ / FACULTAD EXTRA PETITA / DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO / COBRO DEL PEAJE / NATURALEZA JURÍDICA DE LA EXPLOTACIÓN DE PEAJES / AFECTACIÓN AL CONTRIBUYENTE / CONSULTA PREVIA / NEGACIÓN DEL AMPARO DE LOS DERECHOS COLECTIVOS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / EXHORTO / COPIA DE LA DEMANDA / AUTO QUE ADMITE LA DEMANDA / COPIA DEL FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA / EXPEDICIÓN DE COPIA DE DOCUMENTO PÚBLICO / DEFENSORÍA DEL PUEBLO Problema jurídico: [¿Resulta procedente la facultad extra petita del juez de segunda instancia en el trámite de la acción popular, para determinar si hay amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso común y al acceso a los servicios de tal naturaleza y a que su prestación sea eficiente y oportuna y, de esa manera, analizar si es dable exigir la consulta previa a las comunidades campesinas en el marco de la acción popular?, ¿Hay lugar a confirmar el fallo de segunda instancia al no advertirse una vulneración de los derechos e intereses colectivos por la operación de los peajes sobre el corredor vial Armenia-Pereira-Manizales?, ¿Es improcedente la condena en costas en el trámite de segunda instancia de la presente acción popular? Y ¿Hay lugar a disponer la remisión de copia de la demanda, del auto admisorio y del fallo definitivo con destino a la Defensoría del Pueblo, para su inclusión en el registro público organizado por esa entidad?] Respuesta al problema jurídico: Si Por último, en ejercicio de las facultades ultra y extra petita del juez popular, se estima necesario estudiar los derechos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso común y al acceso a los servicios de tal naturaleza y a que su prestación sea eficiente y oportuna, toda vez que advierte que podrían tener una relación mínima y razonable con la causa petendi de la demanda. Lo anterior, por cuanto la controversia se origina en la operación de peajes sobre el corredor vial Armenia-Pereira-Manizales, circunstancia que guarda relación con tales intereses colectivos, en la medida en que las tarifas asociadas a su uso inciden en las condiciones de acceso y tránsito por esa infraestructura como un bien público. (…) A partir del material probatorio obrante en el expediente, la Sala no advierte circunstancias que permitan inferir una afectación de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, ni al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. (…) De igual forma, en punto al derecho colectivo de acceso a los servicios públicos, del expediente no se desprende que la existencia u operación del peaje en el municipio de Chinchiná haya incidido negativamente en el acceso, continuidad, cobertura, calidad o eficiencia de algún servicio público a cargo de las autoridades o de los prestadores competentes. Tampoco se identifican elementos de juicio que permitan asociar los hechos examinados con deficiencias en la prestación de servicios públicos o con el incumplimiento de los deberes constitucionales y legales de garantía, vigilancia y control que recaen sobre las autoridades competentes. (…) En consecuencia, la Sala no encuentra acreditada una amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, ni de aquellos que, por su relación con la causa petendi y en ejercicio de las facultades ultra y extra petita propias de la acción popular, fueron objeto de examen en esta providencia. Por lo tanto, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto concluyó que no se configuró el desconocimiento de tales derechos colectivos. (…) [La Sala] advierte que el estudio de la consulta previa dentro de la acción popular solo resulta procedente cuando su eventual desconocimiento se encuentra vinculado a la afectación de un derecho o interés colectivo reconocido como tal por la ley o la jurisprudencia. En el presente caso, en punto de la vía actualmente concesionada, la Sala no encontró probada vulneración alguna de los derechos colectivos estudiados en relación con los peajes que están en operación en el municipio de Chinchiná. En consecuencia, no hay lugar a emitir un pronunciamiento sobre el cargo relativo a la omisión de consulta previa formulado por la parte actora. (…) [Por otra parte, si] bien lo pretendido por el actor no prosperó, su demanda fue una expresión legítima del Personero en la veeduría de los asuntos públicos que impulsó con activa intervención en las diferentes etapas procesales. Por lo tanto, no puede colegirse de ninguna forma que su actuar es temerario o de mala fe, y, en consecuencia, no se condenará en costas. (…) [Finalmente, según] el artículo 80 de la última norma citada, todo juez que conozca de acciones populares deberá enviar una copia de la demanda, de su auto admisorio y del fallo definitivo con destino a la Defensoría del Pueblo, para su inclusión en el registro público organizado por esa entidad. En acatamiento de dicho mandato, se ordenará que, por conducto de Secretaría, se realice la remisión de las actuaciones en mención del proceso sub examine -incluyendo la presente sentencia- al señalado organismo para lo de su competencia. FUENTE FORMAL: Ley 472 DE 1998 - ARTÍCULO 38,Ley 472 DE 1998 - ARTÍCULO 80