Concepto (misional) 38-2026 de 2026 — Para evitar la consolidación de listas de elegibles para garantizar que todos los aspirantes e ingenieros agrónomos afectados conozcan la existencia de la acción popular

MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Solicita revocar sentencia y amparar los derechos colectivos invocados por rigorismo formal en concurso de méritos ACCIÓN POPULAR-Vulneración a la moralidad administrativa por inobservancia del deber de corrección de error técnico reconocido por el ICA ACCIÓN POPULAR-Vulneración al patrimonio público ante gestión antieconómica por frustración de la finalidad del gasto y riesgo de pérdida de la inversión estatal ACCIÓN POPULAR-Vulneración a la salubridad y riesgo fitosanitario por debilitamiento de la barrera de control por exclusión de Ingenieros Agronómicos de las listas de aspirantes a cargos de profesional universitario y especializado ACCIÓN POPULAR-Veeduría instauró acción popular en contra de la Comisión Nacional del Servicio Nacional del Servicio Civil CNSC y el Instituto Colombiano Agropecuario ICA MEDIDA CAUTELAR EN ACCIÓN POPULAR-Para evitar la consolidación de listas de elegibles para garantizar que todos los aspirantes e ingenieros agrónomos afectados conozcan la existencia de la acción popular MEDIDA CAUTELAR EN ACCIÓN POPULAR-Suspensión transitoria de todas las etapas de Proceso de Selección para las vacantes relacionadas con la ingeniería agronómica como mecanismo de protección preventiva de derechos colectivos MEDIDA CAUTELAR EN ACCIÓN POPULAR-Necesidad de salvaguardar la moralidad administrativa y el patrimonio público mientras se esclarecía la presunta exclusión masiva de ingenieros agrónomos por errores técnicos en la planeación DERECHOS COLECTIVOS-Se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Criterios para determinar si la conducta de las autoridades accionadas constituye una vulneración real y efectiva al patrimonio ético de la administración MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Como derecho colectivo supera la visión reduccionista que la limita a la existencia de actos de corrupción o desviación de poder MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Como derecho colectivo se vulnera cuando la administración actúa con desviación de poder, arbitrariedad o negligencia grave, afectando la finalidad social de la función pública PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA-La moralidad administrativa no se agota en el concepto de honestidad, sino que se extiende a la pulcritud y eficiencia en el ejercicio de la función PRINCIPIO DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Se vulnera cuando el servidor público actuando bajo un manto de legalidad formal se aparta de los fines del Estado o desatiende de manera caprichosa la realidad técnica y fáctica que rodea su decisión lesionando la confianza de los administrados DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Basta con demostrar que la administración a sabiendas de que su nomenclatura administrativa (NBC) era errónea y excluyente decidió continuar con el proceso del concurso de méritos alegando la imposibilidad de modificar las reglas del certamen PATRIMONIO PÚBLICO-El patrimonio público es un concepto integral que abarca los recursos físicos y monetarios, y la eficiencia en el gasto y la prevención de daños contingentes LESION DEL PATRIMONIO PUBLICO-El patrimonio público se vulnera con el detrimento pecuniario directo, y la gestión ineficiente, gravosa o antieconómica de los recursos PATRIMONIO PÚBLICO-La amenaza al patrimonio se configura cuando la administración adelanta procesos viciados de nulidad que con una probabilidad alta derivarán en condenas judiciales y en la pérdida de la inversión realizada en trámites administrativos inútiles DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO-Amparo preventivo del patrimonio público y la rigurosidad que exige la protección del tesoro nacional PATRIMONIO PÚBLICO-La amenaza en el presente caso se materializa a través de los principios de eficiencia y economía de la función pública bajo los ejes de la Gestión Antieconómica por Desviación de la Finalidad Constitucional del Gasto PATRIMONIO PÚBLICO-Gestión Antieconómica por Desviación de la Finalidad Constitucional del Gasto reconocida expresamente por la entidad responsable del proceso de selección y vinculación de personal DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO-Resulta contrario a la lógica financiera del Estado permitir que se agoten los recursos en un proceso de méritos que por su propia vulneración a la moralidad técnica al no vincular al personal experto que la ley exige está destinado a ser anulado DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD, SALUBRIDAD PÚBLICA Y EL DERECHO A LA PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE-La persistencia en un proceso de selección que excluye a los profesionales legalmente llamados a proteger las fronteras sanitarias constituye una amenaza al sistema de vigilancia fitosanitaria INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO EN ACCIÓN POPULAR-Recobra vigencia plena la suspensión del proceso como consecuencia natural de la alzada admitida en el efecto suspensivo DOCUMENTO ANONIMIZADO-Dependencia de origen reemplazó juzgado, radicado, contratista, entidades públicas, veeduría, fechas y proceso de selección por mérito, en ejercicio de su deber de anonimización CONCEPTO No. 038 / 2026 Bogotá, D.C., 25 de marzo de 2026. Señores CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: Dr. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ . E. S. D. Dr. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ . E. S. D. EXPEDIENTE: 25000-23-41-000-2025-01449-01 (74.087) Acción: Acción Popular – Ley 1437/2011 ACTOR: Veeduría XXXX. DEMANDADO: Nación – CNSC y otros. Sentido del concepto: solicitud de REVOCAR la sentencia de 10 de diciembre de 2025 proferida por el Tribunal XXXX y en consecuencia AMPARAR los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el patrimonio público y la seguridad y salubridad pública // Prevalencia de la idoneidad técnica legal (Ley 128/76) y mérito sobre el rigorismo formal del NBC/SNIES en concurso de méritos // Cargos: Vulneración a la moralidad administrativa por inobservancia del deber de corrección de error técnico reconocido por el ICA // Patrimonio Público: Gestión antieconómica por frustración de la finalidad del gasto y riesgo de pérdida de la inversión estatal // Salubridad y riesgo fitosanitario: Debilitamiento de la barrera de control por exclusión de Ingenieros Agronómicos // Ineficacia de actuaciones administrativas por desconocimiento del efecto suspensivo de la apelación // Vigencia inalterable de la medida cautelar de suspensión // El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales, atendiendo además, lo dispuesto en el artículo 3° de la Resolución 210 del 14 de julio de 2021 “Por medio de la cual se fijan criterios de intervención obligatoria de las Procuradurías Delegadas que actúan ante el Consejo de Estado”, intervención que se hace en los siguientes términos: ANTECEDENTES Demanda. La VEEDURÍA XXXX, instauró acción popular en contra de la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL (CNSC) y el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO (ICA). La demanda invoca la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo racional de los recursos naturales, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, contenidos en los literales b, c, e, g e i del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. El actor sustenta sus pretensiones en las presuntas irregularidades ocurridas dentro del Proceso de Selección No. XXX de 20XX - Nación X, específicamente por la exclusión de ciudadanos e ingenieros agronómicos de las listas de aspirantes a cargos de profesional universitario y especializado. El argumento principal respecto de cada derecho invocado se resume así: Moralidad Administrativa: Se alega una omisión de las demandadas al no iniciar las actuaciones para subsanar los errores en el Manual de Funciones, permitiendo que el proceso avance a pesar de las inconsistencias técnicas advertidas por el propio ICA respecto a la denominación de los títulos. Equilibrio Ecológico: Sostiene que al censurar el ejercicio de la Ingeniería Agronómica se afecta la misionalidad del ICA en la vigilancia en la vigilancia fitosanitaria, impactando la seguridad alimentaria y la preservación de especies vegetales. Defensa del Patrimonio Público: Considera que el uso de recursos públicos en un concurso que desconoce certificaciones válidas de los aspirantes y que presenta fallas administrativas ineficientes constituye un detrimento patrimonial. Defensa del Patrimonio Público: Considera que el uso de recursos públicos en un concurso que desconoce certificaciones válidas de los aspirantes y que presenta fallas administrativas ineficientes constituye un detrimento patrimonial. Seguridad y Salubridad Públicas: Argumenta que la limitación de profesionales calificados en Ingeniería Agronómica dentro del ICA pone en riesgo el control fitosanitario y la inocuidad de los alimentos, afectando la salud pública nacional. Seguridad y Prevención de Desastres: Expone que la falta de Ingenieros Agronómicos en zonas fronterizas impide prevenir desastres técnicos derivados del ingreso descontrolado de material vegetal que pueda causar plagas o enfermedades agrícolas graves. Pretensiones. Dada la extensión y el carácter detallado del acápite de pretensiones en el libelo demandatorio, se procede a realizar una síntesis de estas, omitiendo su transcripción literal para efectos de claridad y concreción, sin que ello implique la pérdida de su alcance jurídico. El actor popular solicita, esencialmente, lo siguiente: Protección de Derechos Colectivos: Se solicita el amparo de los derechos a la moralidad administrativa, el patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, el equilibrio ecológico y la prevención de desastres, los cuales se consideran amenazados por las presuntas irregularidades en el Proceso de Selección No. XXX de 20XX - Nación X. Suspensión del Proceso de Selección: Como pretensión principal, se requiere que la CNSC y el ICA suspendan, de manera transitoria o definitiva, el concurso de méritos respecto de veinticinco (25) empleos específicos (OPEC detalladas en la demanda), destinados a cargos con requisito de experiencia. Saneamiento de Irregularidades: El actor pretende que se inicie una actuación administrativa para subsanar los errores detectados en las etapas de Verificación de Requisitos Mínimos (VRM) y Valoración de Antecedentes. Específicamente, busca que se reconozca la disciplina de Ingeniería Agronómica (bajo el núcleo básico del conocimiento respectivo) y se validen las certificaciones de contratos de apoyo a la gestión suscritos con el ICA como experiencia profesional relacionada. Decisión Colegiada: De manera subsidiaria, solicita que la decisión de continuar o no con el proceso de selección sea adoptada mediante un acto administrativo motivado por la Sala Plena de Comisionados de la CNSC, agotando el debido proceso frente a las denuncias de irregularidad presentadas por la Veeduría. Medidas Cautelares y Publicidad: Se solicita el decreto de medidas cautelares para evitar la consolidación de listas de elegibles y se ordena la máxima publicidad del proceso para garantizar que todos los aspirantes e ingenieros agrónomos afectados conozcan la existencia de la acción popular. 1.3. Contestación de la demanda. Las entidades accionadas comparecieron al proceso oponiéndose integralmente a las pretensiones de la demanda, planteando los siguientes argumentos de defensa, excepciones y ratificaciones en sede de conclusión: 1.3.1. El ICA, mediante apoderado judicial, en el término correspondiente presentó escrito de contestación a la demanda, oponiéndose a cada una de las pretensiones invocadas en su contra, argumentando la improcedencia de la acción popular, precisando que este no es el mecanismo idóneo para cuestionar actos administrativos concretos como en el caso ocurre respecto a los manuales de funciones de la entidad, documentos que insistió gozan de presunción de legalidad. En este sentido, propuso su Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva, argumentando que carece de competencia normativa para definir los Núcleos Básicos de Conocimiento (NBC), labor que recae únicamente en cabeza del Ministerio de Educación Nacional. Sostuvo que el Manual de Funciones adoptado mediante la Resolución XXX de 20XX) fue elaborado siguiendo el portal del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior SNIES, asociando la XXX al NBC de "XXX". Mediante escrito de alegatos de conclusión presentados ante la primera instancia, ratificó que, aunque se identificó una falta de unidad de criterio en el SNIES que afectó al 25.4% de la oferta correspondiente a 169 vacantes, la entidad no podía modificar el manual una vez iniciado el concurso debido a restricciones legales y compromisos sindicales como se dispuso en la Circular Externa XXX del DAFP, que impedía modificar las reglas del juego una vez iniciado el proceso, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de los demás participantes. 1.3.2. La CNSC, al contestar la demanda, manifestó su oposición rotunda advirtiendo que su actuación se ha ceñido estrictamente a los mandatos constitucionales del artículo 130 y la Ley 909 de 2004. En cuanto al Proceso de Selección No. XXX de 20XX, precisó que este se estructuró con base en la información técnica y los requerimientos de planta reportados y certificados por el propio ICA en el aplicativo SIMO, por lo que la Comisión no tiene la facultad de cuestionar o reinterpretar de oficio los requisitos mínimos de estudio y experiencia fijados por la entidad empleadora. Como argumento de defensa, propuso las excepciones de Legalidad de los Actos Administrativos y Ausencia de Vulneración de Derechos Colectivos, señalando que el actor pretende convertir la acción popular en una tercera instancia administrativa para debatir criterios de valoración de antecedentes que son propios de los recursos de ley dentro del concurso. En sus alegatos de conclusión, la Comisión enfatizó que la suspensión definitiva del proceso resultaría desproporcionada y generaría un detrimento al patrimonio público, dado que el mérito es la regla general de acceso a la función pública. Reiteró que el error en la asociación del NBC, de existir, es un aspecto técnico-académico ajeno a su voluntad, y que la protección del patrimonio público se garantiza precisamente al concluir un concurso que ya ha surtido etapas onerosas de evaluación. 1.3.3. La CORPORACIÓN XXXXX, en su calidad de operador técnico, solicitó su desvinculación del proceso alegando que su función es meramente ejecutora y carece de poder decisorio sobre los requisitos exigidos en la OPEC. Explicó que la Verificación de Requisitos Mínimos se realizó con base en las tablas de equivalencias y núcleos básicos definidos previamente por las entidades rectoras, por lo que no existió una extralimitación de funciones ni una vulneración al debido proceso de los aspirantes no admitidos. La Universidad defendió la transparencia de su gestión técnica, advirtiendo que la admisión de candidatos que no cumplían con el NBC taxativo habría configurado una violación directa al principio de igualdad frente a quienes sí se ajustaron a las exigencias de la convocatoria. Sostuvo que su actuación fue diligente al punto de elevar consultas técnicas ante las dudas surgidas, garantizando siempre la trazabilidad de cada una de las decisiones tomadas en la plataforma de evaluación. Al cierre de la primera instancia, en sus alegatos de conclusión, la XXXXX destacó que permitió preventivamente la participación de varios aspirantes en las pruebas escritas bajo la figura de "citación sujeta a decisión judicial", demostrando una voluntad de proteger el derecho a la participación. Concluyó que, al haber cumplido estrictamente con el contrato de operación, no hay lugar a declarar vulneración de derechos colectivos por su parte, solicitando al juez de instancia que se le exonere de cualquier responsabilidad o carga dentro del fallo. Concluyó que, al haber cumplido estrictamente con el contrato de operación, no hay lugar a declarar vulneración de derechos colectivos por su parte, solicitando al juez de instancia que se le exonere de cualquier responsabilidad o carga dentro del fallo. De la Medida Cautelar. Solicitud de Medida Cautelar. La XXXXX sustentó su petición cautelar en la imperiosa necesidad de evitar la consolidación de una situación jurídica que consideró violatoria del principio de mérito y de los derechos colectivos invocados. El actor basó su solicitud en la existencia de un perjuicio irremediable derivado de la inminente publicación de las listas de elegibles y el posterior nombramiento de personas que, a su juicio, no cumplían con los requisitos de ley debido a las inconsistencias en el Manual de Funciones del ICA. Argumentó que, de no suspenderse el proceso de selección, se materializaría un daño al patrimonio público y a la moralidad administrativa, toda vez que se invertirían recursos del Estado en vincular personal mediante un concurso viciado. En este sentido, la petición cautelar fue enfática en solicitar la suspensión transitoria de todas las etapas del Proceso de Selección No. XXX de 20XX - Nación X, específicamente para las vacantes relacionadas con la ingeniería agronómica, como mecanismo de protección preventiva ante el avance del cronograma administrativo que hacía ineficaz un eventual fallo favorable. Pronunciamientos de la contraparte. Luego de surtirse el trámite de traslado de la solicitud de medidas cautelares, las demandadas manifestaron su oposición bajo los siguientes argumentos: Pronunciamientos de la contraparte. Luego de surtirse el trámite de traslado de la solicitud de medidas cautelares, las demandadas manifestaron su oposición bajo los siguientes argumentos: El ICA manifestó su oposición a la medida cautelar argumentando que la suspensión del proceso de selección afectaba directamente la prestación del servicio público y el cumplimiento de sus funciones misionales de control fitosanitario. Sostuvo que el actor no demostró la existencia de un perjuicio irremediable, sino que planteó una discrepancia técnica sobre la clasificación de los Núcleos Básicos de Conocimiento (NBC) que debía resolverse en el fondo del proceso. La entidad enfatizó que la medida cautelar de urgencia resultaba desproporcionada, pues los actos administrativos que dieron lugar a la convocatoria gozaban de presunción de legalidad y su suspensión generaría una parálisis administrativa en las zonas fronterizas y estratégicas donde se requieren los profesionales objeto del concurso. La COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – CNSC defendió la improcedencia de la cautela señalando que el concurso de méritos es un proceso reglado y público que protege el derecho fundamental de acceso a cargos públicos de miles de ciudadanos. Advirtió que la suspensión solicitada por la Veeduría ponía en riesgo la confianza legítima de los aspirantes que ya habían superado etapas onerosas del proceso. La Comisión resaltó que no existía una amenaza real a la moralidad administrativa, dado que su actuar se limitó a aplicar el manual de funciones reportado por el ICA, y que detener el cronograma administrativo causaría un detrimento mayor que el que se pretendía evitar, al postergar indefinidamente la provisión de cargos de carrera. La XXXXX DE COLOMBIA, en su intervención respecto a la medida, se centró en la ausencia de responsabilidad técnica de su parte en las presuntas irregularidades alegadas. Argumentó que, como operador, la suspensión de las etapas le generaba traumatismos contractuales y operativos para los cuales no existía una justificación jurídica suficiente, toda vez que el actor popular no logró probar que el operador hubiese actuado con arbitrariedad o desviación de poder. La institución subrayó que la medida de urgencia no cumplía con los requisitos legales de necesidad y proporcionalidad, solicitando que se permitiera la continuación del proceso para no afectar la transparencia y la logística ya desplegada para las evaluaciones. Decisión adoptada en primera instancia y recursos. Mediante auto del 15 de septiembre de 2025, el despacho de primera instancia decidió DECRETAR LA MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA, ordenando la suspensión transitoria del Proceso de Selección No. XXX de 20XX únicamente respecto de las vacantes con experiencia (OPEC) señaladas en la demanda. El juez fundamentó su decisión en la necesidad de salvaguardar la moralidad administrativa y el patrimonio público mientras se esclarecía la presunta exclusión masiva de ingenieros agrónomos por errores técnicos en la planeación, considerando que el avance del concurso hacia la fase de listas de elegibles tornaría ilusoria la protección solicitada. Contra esta decisión, las entidades demandadas interpusieron recursos de reposición y, en subsidio, apelación, alegando la ausencia de pruebas sobre la vulneración colectiva y el exceso de rigor en la suspensión de un proceso que gozaba de plena legalidad. No obstante, la medida se mantuvo vigente durante el trámite de la primera instancia. No obstante, la medida se mantuvo vigente durante el trámite de la primera instancia. Es imperativo resaltar que, al proferir la decisión de primera instancia, el Tribunal determinó que no se probó la vulneración de los derechos colectivos y, en consecuencia, dispuso de manera taxativa el LEVANTAMIENTO de la medida cautelar decretada inicialmente. Audiencia de pacto de cumplimiento. En el curso del trámite procesal de la primera instancia, el Magistrado Sustanciador, mediante auto del 15 de septiembre de 2025, procedió a convocar a las partes y al Ministerio Público a la audiencia de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. La diligencia fue programada para el lunes 22 de septiembre de 2025 a las 10:00 a.m., disponiéndose su realización a través de medios tecnológicos para garantizar la inmediación de los sujetos procesales. Llegado el día y hora para la celebración de la vista pública, la diligencia se declaró fallida. Ello obedeció, en primer lugar, a la manifestación expresa y negativa de las entidades accionadas —CNSC e ICA— respecto de proponer o formalizar fórmulas de arreglo, bajo el argumento de que sus actuaciones se encuentran amparadas por la presunción de legalidad y el estricto cumplimiento de las normas de carrera administrativa. Las entidades sostuvieron que no existía una vulneración probada que permitiera transigir sobre los términos de la convocatoria. Aunado a lo anterior, la frustración del pacto de cumplimiento también se derivó de la inasistencia de la parte demandante a la audiencia, lo cual impidió el agotamiento de la etapa de concertación. En consecuencia, al no existir ánimo conciliatorio por la naturaleza del litigio y ante la ausencia del actor popular, el despacho procedió a declarar fallida la etapa, dando continuidad al proceso con la fijación del litigio y el correspondiente decreto de pruebas. Sentencia de primera instancia. Sentencia de primera instancia. El TRIBUNAL XXX mediante decisión fechada el 10 de diciembre de 2025, resolvió denegar las pretensiones de la demanda tras realizar un análisis exhaustivo sobre la naturaleza de la acción popular y su procedencia frente a actos administrativos que gozan de presunción de legalidad. El A Quo inició su pronunciamiento reiterando que, la acción popular es el mecanismo idóneo para proteger la moralidad administrativa y el patrimonio público, su finalidad no es la de sustituir los medios de control ordinarios para debatir la legalidad de los manuales de funciones o los acuerdos de convocatoria, a menos que se demuestre una arbitrariedad flagrante o un desvío de poder que afecte a la colectividad, carga probatoria que consideró no superada por la parte actora. Como sustento normativo y jurisprudencial, la Sala se apoyó en la línea unificada del Consejo de Estado desarrollada mediante Sentencia de Unificación del 1º de diciembre de 2015, Exp. 2013-02558; sobre la moralidad administrativa, la cual exige la acreditación de una conducta alejada de la rectitud y la honestidad, y no simplemente una discrepancia técnica o una irregularidad administrativa menor. El Tribunal subrayó que la exclusión de los aspirantes con el título de Ingeniería Agronómica no obedeció a un actuar deshonesto de la CNSC o del ICA, sino a la aplicación de un Manual de Funciones vigente adoptado mediante la Resolución No. XXX de 20XX que para el momento de dar inicio al proceso de convocatoria de mérito exigía taxativamente el Núcleo Básico del Conocimiento (NBC) en "XXX ", conforme a la clasificación del SNIES establecida por el Ministerio de Educación. En el plano probatorio, el Tribunal dio especial valor a las certificaciones emitidas por el Ministerio de Educación Nacional, las cuales confirmaron que el NBC es una categoría definida por la autoridad educativa y que las entidades territoriales y nacionales deben sujetarse a dicha taxonomía al elaborar sus manuales. Asimismo, analizó el informe técnico del ICA donde se admitía la existencia de una "falta de unidad de criterio" en el SNIES, pero concluyó que dicha inconsistencia sistémica no es imputable a una falta de moralidad de las demandadas, sino a una complejidad técnica del sistema educativo que debe ser resuelta por la vía administrativa ordinaria y no mediante el amparo de derechos colectivos. Respecto a la presunta vulneración del patrimonio público y la seguridad pública, la sentencia determinó que no se probó un daño contingente o peligro inminente. El A Quo argumentó que la inversión de recursos en el concurso de méritos se justifica en el mandato constitucional del artículo 125, y que suspender o anular el proceso sobre la base de una interpretación de títulos académicos resultaría más gravoso para el erario que permitir su culminación. En relación con la seguridad fitosanitaria, el Tribunal consideró que las alegaciones del actor eran genéricas y no lograban demostrar cómo la provisión de cargos con profesionales del NBC "XXX " (que incluye a ingenieros agrónomos según el SNIES consultado) ponía en riesgo real la salubridad o el equilibrio ecológico de la nación. En consecuencia, el fallo concluyó que la actuación de la CNSC y el ICA se ajustó al principio de legalidad y que la Veeduría pretendía, en realidad, la defensa de intereses particulares de un grupo de aspirantes bajo el ropaje de derechos colectivos. Por lo anterior, el Tribunal NEGÓ las pretensiones de la demanda y, de manera consecuente, ordenó el LEVANTAMIENTO de la medida cautelar que pesaba sobre el proceso de selección, argumentando que, al desaparecer el fundamento de la vulneración, carecía de objeto mantener la suspensión del concurso, permitiendo así que las entidades procedieran con la publicación de listas de elegibles para garantizar la continuidad del servicio público. Finalmente, en lo relativo a las cargas procesales, el Tribunal XXX dispuso en el numeral quinto de la parte resolutiva no condenar en costas a la parte actora. Esta determinación se fundamentó en lo previsto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el cual establece que solo habrá lugar a la condena en costas cuando se actúe con temeridad o mala fe, circunstancias que el A Quo no encontró acreditadas en el presente caso. Bajo esta premisa, y considerando que el actor popular buscaba, bajo su interpretación, la protección de derechos de raigambre colectivo, el despacho se abstuvo de fijar agencias en derecho a cargo de la Veeduría, manteniendo así la gratuidad que, por regla general, rige el acceso a la administración de justicia en las acciones populares, salvo que se demuestre un abuso desmedido del derecho de acción. 1.7. Recursos de apelación. A través de su apoderado judicial, el extremo activo VEEDURÍA XXX, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, el cual fue posteriormente robustecido mediante un escrito de apelación complementaria. 1.7.1. Argumentos del recurso de apelación 1.7.1. Argumentos del recurso de apelación La XXXXX sostiene que la sentencia de primera instancia incurrió en un análisis fragmentado al desestimar la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, y la prevención de desastres. El recurrente argumenta que el A Quo calificó estas amenazas como "conjeturas", cuando en realidad son consecuencias técnicas directas de la desnaturalización misional del ICA. De esta manera, sustentó su inconformidad en los siguientes aspectos: Defensa del Patrimonio Público: El actor ataca la conclusión del Tribunal según la cual el gasto del concurso ya se ejecutó y suspenderlo sería más oneroso. El apelante explica que el verdadero detrimento patrimonial no es el costo de la convocatoria, sino la nómina paralela técnica que el Estado tendrá que mantener para suplir la ineficacia de funcionarios que no ostentan el perfil de ingenieros agrónomos requerido. Asimismo, resalta que permitir la posesión de personas en cargos con vicios de legalidad generará una avalancha de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyas condenas e indemnizaciones constituirán un daño cierto y cuantificable al erario, el cual la acción popular debió prevenir. Seguridad y Salubridad Públicas: El recurso señala que el Tribunal ignoró el nexo causal entre la idoneidad profesional y la inocuidad alimentaria. El actor argumenta que el ICA es el policía sanitario del país, y que al desplazar a los ingenieros agronómicos por perfiles que no cuentan con la formación específica para el control de plagas y agroquímicos, se pone en riesgo la salud de los consumidores colombianos. Sostiene que la salubridad no se protege con títulos equivalentes, sino con el conocimiento técnico que el manual de funciones original —y el sentido común administrativo— exigía, cuya alteración es una amenaza real a la seguridad alimentaria nacional. Seguridad y Prevención de Desastres Previsibles Técnicamente: Frente a este derecho, la Veeduría presenta un reproche contundente: el ingreso de plagas transfronterizas es considerado un 'desastre técnico' en el sector agropecuario. El apelante afirma que el Tribunal minimizó este riesgo al no comprender que la Ingeniería Agronómica no es equivalente a cualquier otra disciplina del área de la XXX. En este sentido, el apelante reitera que la discriminación técnica consistió en admitir perfiles genéricos bajo el NBC de XXX, excluyendo paradójicamente a los Ingenieros Agrónomos de acuerdo con las consideraciones de la Ley 128 de 1976, que son los únicos con la formación específica en fitopatología y entomología necesaria para los puertos y fronteras OPEC -objeto de litigio. Esta exclusión deja al país vulnerable ante emergencias fitosanitarias que podrían devastar la economía agraria. Recalca que la Ley 472 de 1998 protege contra amenazas previsibles técnicamente, y que las advertencias del propio ICA sobre la falta de unidad de criterio en los perfiles al mezclar títulos distintos en un mismo NBC son la prueba reina de que el desastre es previsible y evitable. Existencia del Equilibrio Ecológico: Finalmente, el actor cuestiona que la sentencia no viera una afectación al medio ambiente. Argumenta que el manejo irracional de recursos vegetales y la falta de supervisión experta en el uso de plaguicidas —labores propias de los cargos en concurso— impactan directamente en la conservación de las especies y los ecosistemas. Para la Veeduría, la sentencia premió la eficiencia del cronograma del concurso por encima de la protección de la biodiversidad agrícola del país. En suma, el recurrente solicita al Honorable Consejo de Estado la revocatoria íntegra del fallo de primera instancia, sustentado en una vulneración concurrente de los derechos colectivos que el A Quo omitió amparar. Bajo una visión sistémica, la alzada denuncia como eje central la afrenta a la moralidad administrativa, configurada por el desprecio a la ética pública y la ruptura del principio de buena fe al persistir las entidades en el avance del concurso pese al conocimiento de inconsistencias técnicas insalvables, lo cual considera el extremo actor que conlleva a que se configure el riesgo inminente a la seguridad y salubridad pública, derivado de la exclusión de los profesionales en Ingeniería Agronómica, quienes ostentan la idoneidad legal exclusiva para garantizar la sanidad vegetal en zonas críticas. Así mismo, alega una gestión del patrimonio público ineficiente y antieconómica, toda vez que se destinaron recursos a un proceso viciado cuya probable anulación generará una onerosa carga litigiosa para el Estado. Finalmente, el reproche se extiende a la falta de prevención de desastres técnicos, pues la ausencia de expertos en las labores de inspección debilita la barrera de defensa nacional contra plagas transfronterizas. Finalmente, el reproche se extiende a la falta de prevención de desastres técnicos, pues la ausencia de expertos en las labores de inspección debilita la barrera de defensa nacional contra plagas transfronterizas. Por todo lo anterior, el apelante sostiene que se privilegió la forma administrativa sobre el fondo constitucional de la idoneidad del servidor, configurando una desprotección estatal que obliga a revocar la decisión y acceder a la totalidad de las pretensiones. 1.7.2. Del escrito complementario a la apelación. La XXXXX radicó un memorial de complementación que profundiza en la censura contra la sentencia de primera instancia, estructurando su disenso sobre tres ejes fundamentales que considera el A Quo habría pasado por alto o valorado de forma defectuosa: El primer eje se centra en lo que el actor denomina la Confesión Administrativa de la Irregularidad. El recurrente resalta que el expediente contiene comunicaciones oficiales donde el ICA advierte a la CNSC sobre la inconsistencia de los perfiles y la necesidad de ajustar el manual de funciones para no excluir a los ingenieros agronómicos. Para el apelante, el hecho de que el Tribunal haya restado importancia a estas advertencias constituye un error de hecho en la apreciación probatoria, pues no se trata de una simple "duda técnica", sino de un reconocimiento expreso por parte de la entidad de que las reglas del concurso estaban desconectadas de su realidad misional y normativa. El segundo eje de la complementación desarrolla la tesis de la Desviación de Poder por Omisión. La Veeduría argumenta que la CNSC, al tener conocimiento de las falencias reportadas por el ICA, tenía el deber legal y moral de hacer uso de sus facultades de administración del sistema para suspender o corregir el proceso antes de la etapa de valoración de antecedentes. Al no hacerlo y escudarse en la "presunción de legalidad" del manual, la Comisión habría priorizado la celeridad administrativa sobre el principio de mérito. El actor enfatiza que la moralidad administrativa se vulnera no solo por actos positivos de corrupción, sino por la persistencia consciente en un error que afecta el patrimonio público y la igualdad de oportunidades, configurando una suerte de obcecación administrativa que el Tribunal de primera instancia terminó avalando erradamente. En tercer lugar, el escrito complementario introduce un análisis técnico-normativo sobre la Nulidad del Manual de Funciones frente a la Ley 472 de 1998. El recurrente sostiene que, si bien la acción popular no busca la nulidad general del acto, sí permite que el juez constitucional inaplique o suspenda los efectos de actos administrativos que se conviertan en instrumentos de vulneración de derechos colectivos. El actor tilda de "excesivamente formalista" la postura del A Quo al exigir una acción de nulidad paralela, cuando el daño al patrimonio público (por futuras indemnizaciones) y a la seguridad pública (por falta de personal idóneo) es inminente y surge directamente de la aplicación del manual viciado en el concurso. En este punto, la Veeduría hace un llamado al Consejo de Estado para que ejerza su papel de garante de la supremacía constitucional sobre el rigorismo procedimental. En este punto, la Veeduría hace un llamado al Consejo de Estado para que ejerza su papel de garante de la supremacía constitucional sobre el rigorismo procedimental. Finalmente, el memorial complementario dedica un apartado especial a la Teoría del Daño Contingente en la Seguridad Fitosanitaria. El demandante aporta argumentos técnicos para demostrar que el derecho a la seguridad y prevención de desastres no es una abstracción, sino que en el ámbito agrario se traduce en la capacidad de respuesta técnica ante plagas transfronterizas. Argumenta que la sentencia apelada es "peligrosamente ingenua" al considerar que cualquier profesional de la XXX puede cumplir funciones especializadas de control que la ley reserva a ingenieros agrónomos con NBC específicos. Concluye que la exclusión masiva de estos profesionales, por un error de taxonomía en el SNIES que las entidades se negaron a corregir a tiempo, deja al Estado en una situación de indefensión técnica, lo cual constituye una amenaza cierta y actual a los intereses colectivos que la acción popular está llamada a proteger de manera preferente. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos. Para orientar el análisis de fondo en esta segunda instancia y atendiendo los reparos efectuado por el apelante respecto a la decisión de primera instancia, el Ministerio Público considera necesario resolver los siguientes interrogantes jurídicos: 2.1.1. ¿Resulta procedente el amparo de los derechos colectivos a través de la acción popular en el presente caso, o por el contrario, la controversia sobre los núcleos básicos del conocimiento (NBC) y los manuales de funciones debe ser debatida exclusivamente mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, atendiendo al carácter preventivo y no supletorio de la Ley 472 de 1998? Atendiendo las situaciones fácticas que sustentan el presente litigio, los argumentos de defensa de las demandadas y el sustento probatorio obrante en el proceso, ¿Se puede establecer que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), al dar inicio y continuidad al proceso de selección "Entidades del Orden Nacional Nro. XXX de 20XX – Nación X", desconocieron los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad pública, y el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente, como consecuencia de la presunta indebida estructuración de los perfiles profesionales y núcleos básicos del conocimiento exigidos para los cargos de control fitosanitario? ¿Cuál es el alcance y la vigencia de una medida cautelar de suspensión cuando la sentencia de primera instancia que ordena su levantamiento es impugnada en el efecto suspensivo, y si, bajo este escenario procesal, la reactivación de las etapas del concurso por parte de la administración constituye una vía de hecho o una vulneración a la eficacia de la administración de justicia? 2.2. Marco jurídico. De acuerdo con los hechos en que se sustenta la acción popular y sus pretensiones, así como los argumentos de defensa invocados por las entidades accionadas en sus escritos de contestación y los argumentos del recursos de apelación y su complementación que convocan la presente intervención en segunda instancia, se precisan las siguientes disposiciones normativas y jurisprudenciales aplicables al caso sub examine. 2.2.1. La acción Popular – Generalidades. El artículo 88 de la Constitución consagró la posibilidad de instaurar acciones populares con la finalidad de proteger los derechos e intereses colectivos, en los siguientes términos: 2.2.1. La acción Popular – Generalidades. El artículo 88 de la Constitución consagró la posibilidad de instaurar acciones populares con la finalidad de proteger los derechos e intereses colectivos, en los siguientes términos: “ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. (se subraya) De acuerdo con lo anterior, las acciones populares se encuentran actualmente reguladas por la Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 las define así: “Artículo 2º.- Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. (Resaltado por fuera del texto) Además, el art. 4 de la Ley 472 de 1998 nos trae una lista detallada de los bienes e intereses colectivos, así: “ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) b) La moralidad administrativa; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” (Subrayado fuera de texto) Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) b) La moralidad administrativa; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” (Subrayado fuera de texto) Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en los literales b) y l) de la norma citada, además de la consagración expresa contenida en el artículo 88 de la Constitución, el derecho a la moralidad administrativa y la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente puede ser protegida a través de la acción popular consagradas en el Art. 88 de la Constitución, reglamentadas por la Ley 472 de 1998 y normas complementarias. En ese orden de ideas, la Ley 472 de 1998 reguló todo lo relativo a la acción, definición, competencia y el procedimiento aplicable, allí se dispuso la acción popular como un medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, es decir que esta acción fue instituida para evitar el daño contingente y hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio de un derecho o interés colectivo para restituir las cosas a su estado anterior siempre que sea posible. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular se corresponde, en primer lugar, con una acción u omisión de la parte demandada; segundo, con un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y tercero, con la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. En cuanto al concepto de derecho colectivo, tanto la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional, así como por el H. Consejo de Estado han establecido que corresponde a aquellos intereses difusos, esto es, aquellos de los que son titulares un número plural de personas; de los que no pueden apropiarse de forma individual y excluyente en la medida en que su objeto no lo permite. de los que no pueden apropiarse de forma individual y excluyente en la medida en que su objeto no lo permite. En este sentido, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia reciente consideró que la distinción entre los derechos individuales y colectivos radica en la apropiación exclusiva de los bienes materiales o inmateriales sujetos de la relación jurídica. En este orden de ideas, cada persona puede ejercer con exclusión de las demás los derechos subjetivos o particulares, mientras que ello no sucede con los derechos colectivos que benefician a toda la comunidad, indicando al respecto: “[…] los derechos que se protegen por vía de acción popular son los colectivos, es decir, aquellos que pertenecen a la comunidad y son indivisibles. Por el contrario, los derechos individuales son divisibles y pertenecen a cada sujeto de derecho en particular […]”. (Resaltado por el Ministerio Público) A su vez, la Corte Constitucional indicó mediante sentencia C-377 de 2002: “Con el ejercicio de las acciones populares se busca proteger los derechos e intereses colectivos de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes del sector financiero etc. Estos derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno.” (Resaltado) En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno.” (Resaltado) Conforme lo anterior, corresponde al juez de la acción popular, con fundamento en el objeto, la causa petendi y las pruebas, determinar si el asunto que se somete a su consideración busca la protección de los derechos de la colectividad; si concluye lo contrario, debe negar las pretensiones de la demanda, en tanto el presupuesto para su procedencia se relaciona directamente con un interés general que excede la esfera privada. 2.2.2. Sustento jurídico y jurisprudencial sobre los derechos colectivos invocados. En atención a lo precisado en el libelo demandatorio y los argumentos de impugnación, se encuentra que los derechos e intereses colectivos objeto de controversia corresponden a: i) la moralidad administrativa, ii) la defensa del patrimonio público, iii) la seguridad y salubridad públicas, y iv) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 2.2.2.1. Del derecho colectivo a la moralidad administrativa. La jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado ha definido la moralidad administrativa como un “concepto jurídico indeterminado”, cuya delimitación exige un ejercicio interpretativo riguroso por parte del operador judicial. Bajo esta óptica, este derecho posee una doble dimensión: primero, como principio rector de la función administrativa -Art. 209 C.P.-, que impone a los servidores un estándar de conducta fundado en la honestidad, la rectitud y la buena fe; y segundo, como un derecho de naturaleza colectiva -Art. 88 C.P.- orientado a la protección de la confianza ciudadana en el ejercicio del poder público. En este sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 1º de diciembre de 2015, precisó que: 88 C.P.- orientado a la protección de la confianza ciudadana en el ejercicio del poder público. En este sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 1º de diciembre de 2015, precisó que: “el bien jurídico tutelado por la acción popular es la moralidad administrativa o, lo que es lo mismo, la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa mediante el actuar recto y honesto en el desarrollo de sus actuaciones”. (Se destaca) Para que se configure la vulneración de este derecho, la doctrina jurisprudencial exige la concurrencia de dos elementos esenciales, según la tesis que ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos del Honorable Consejo de Estado: Elemento Objetivo: Consistente en el quebrantamiento del ordenamiento jurídico o de los principios generales del derecho. No obstante, se advierte que no cualquier infracción legal supone una afrenta a la moralidad; se requiere que la acción u omisión trascienda la mera irregularidad administrativa. Elemento Subjetivo: Implica un juicio de reproche sobre la conducta del funcionario para determinar si este actuó de forma amañada, corrupta o arbitraria. Es imperativo demostrar que el servidor se apartó del interés general para favorecer intereses propios o de terceros, mediante comportamientos deshonestos alejados de la recta administración de la cosa pública. Finalmente, la corporación de cierre ha establecido parámetros específicos que sirven como indicadores de la transgresión a este derecho, tales como: “i) la desviación de poder, ii) el favorecimiento de intereses particulares alejados de los principios que fundamentan la función administrativa, iii) la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo sustento legal y iv) la conducta antijurídica o dolosa, en el entendido de que el servidor tiene la intención manifiesta y deliberada de vulnerar el mandato legal que rige su función”. (Resaltado) (Resaltado) Estos criterios, valorados juntamente con el acervo probatorio, permiten determinar si la conducta de las autoridades accionadas constituye una vulneración real y efectiva al patrimonio ético de la administración. 2.2.2.2. Del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. El patrimonio público ha sido concebido como la totalidad de bienes, derechos y obligaciones que pertenecen al Estado y que están destinados al cumplimiento de sus fines. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que este derecho se vulnera cuando la administración realiza una gestión ineficiente o negligente que compromete la integridad de los recursos públicos. Sobre el particular, se ha establecido que: “el patrimonio público no se reduce a la integridad física de los bienes del Estado, sino que comprende también la protección contra el daño contingente derivado de la falta de planeación técnica y jurídica que pueda derivar en condenas judiciales futuras contra el erario” La protección de este derecho bajo la Ley 472 de 1998 tiene una naturaleza eminentemente preventiva. Por ello, la jurisprudencia advierte que la amenaza al patrimonio se configura cuando existe una probabilidad real de detrimento, como ocurre en procesos de selección donde “la persistencia en un error administrativo de planeación genera una contingencia judicial de indemnizaciones por nulidad y restablecimiento del derecho que el Estado no tendría por qué soportar” 2.2.2.3. Del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente. Estos derechos se encuentran intrínsecamente ligados a la función de policía administrativa y a la gestión del riesgo institucional. La seguridad y salubridad públicas, más allá de la ausencia de afecciones actuales, implican la garantía de condiciones técnicas mínimas para la vida en comunidad. Por su parte, la prevención de desastres se enfoca en la mitigación de riesgos que, por su naturaleza técnica, son detectables y evitables por la administración. Sobre el particular, el Honorable Consejo de Estado ha precisado que: “la vulneración de estos derechos no requiere la ocurrencia de una tragedia material o un perjuicio consumado, sino la acreditación de una amenaza cierta y previsible producida por la inobservancia de estándares técnicos en la prestación de servicios o en el ejercicio de funciones de vigilancia y control”. (Se destaca). En este contexto, la idoneidad técnica en el ejercicio de la función pública es concebida como un presupuesto de la seguridad nacional y la soberanía alimentaria. La jurisprudencia de cierre ha establecido que la amenaza a estos derechos puede configurarse cuando se debilita la estructura de control preventivo, toda vez que: ““el derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente impone al Estado la carga de actuar con extrema diligencia en la selección de su personal especializado, en tanto la gestión del riesgo depende directamente de la capacidad técnica de quienes ejercen cargos de inspección y vigilancia”. (Negrita) De esta manera, el estándar de protección en la acción popular frente a estos derechos se orienta a verificar si la actuación administrativa garantiza o pone en riesgo la suficiencia técnica necesaria para prevenir eventos que comprometan la salud de la población o la estabilidad de los sectores estratégicos del país. 2.2.3. Del régimen procesal de las medidas cautelares y los efectos del recurso de apelación en la acción popular. 2.2.3. Del régimen procesal de las medidas cautelares y los efectos del recurso de apelación en la acción popular. La determinación del efecto en el cual debe concederse el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en las acciones populares ha sido objeto de un profundo debate jurisprudencial, dada la remisión normativa que el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 hace al régimen procesal civil -hoy Código General del Proceso-. Al respecto, se han decantado dos tesis principales en la jurisprudencia de cierre: Tesis del Efecto Devolutivo (Aplicación del CGP): Esta postura sostiene que, de conformidad con el artículo 323 del Código General del Proceso, las sentencias que imponen órdenes de hacer para la protección de derechos colectivos deben ejecutarse de manera inmediata. El Honorable Consejo de Estado ha señalado que el efecto devolutivo garantiza que “la protección del derecho colectivo no se vea suspendida o postergada durante el trámite de la segunda instancia, evitando que la amenaza o el daño continúen produciéndose mientras el superior funcional desata la alzada”. Bajo esta tesis, el efecto suspensivo sería la excepción, aplicable únicamente cuando la sentencia es meramente declarativa o niega la totalidad de las pretensiones. Tesis del Efecto Suspensivo (Aplicación del CPACA): Por otra parte, ante los vacíos de la Ley 472 de 1998, se ha acudido a la aplicación del parágrafo 1° del artículo 243 del CPACA. Esta tesis argumenta que la apelación de la sentencia debe suspender su cumplimiento, toda vez que las órdenes en acciones populares suelen involucrar procedimientos administrativos y contractuales complejos. La jurisprudencia ha precisado que: Esta tesis argumenta que la apelación de la sentencia debe suspender su cumplimiento, toda vez que las órdenes en acciones populares suelen involucrar procedimientos administrativos y contractuales complejos. La jurisprudencia ha precisado que: “la concesión del recurso en el efecto suspensivo busca precaver perjuicios irreversibles al interés general y a la seguridad jurídica, toda vez que la ejecución de órdenes de gran impacto presupuestal o administrativo, sin que el fallo se encuentre en firme, podría resultar contraproducente si el superior revoca la decisión”. (Se destaca). En lo referente al levantamiento de medidas cautelares ordenado en la sentencia, la regla general de la corporación de cierre indica que, si el recurso se concede en el efecto suspensivo, la competencia del juez de primera instancia queda limitada. No obstante, el debate procesal se centra en definir si dicho efecto suspensivo tiene la virtud de "congelar" la orden de levantamiento de la cautela, manteniendo la vigencia de la protección inicial hasta que el superior se pronuncie, o si, por el contrario, al desaparecer el fundamento de la medida con el fallo de fondo, la administración recupera su facultad de ejecución. Este estándar procesal es el que permite evaluar la validez de las actuaciones surtidas por las entidades demandadas entre la sentencia y la decisión de segunda instancia. 2.2.4. Procedencia de la acción popular frente al medio de control ordinario de Simple nulidad. 2.2.4. Procedencia de la acción popular frente al medio de control ordinario de Simple nulidad. La jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la acción popular posee un carácter principal y autónomo, lo que implica que su procedencia no está supeditada a la inexistencia de otros mecanismos de defensa judicial, a diferencia de lo que ocurre con el requisito de subsidiariedad en la acción de tutela. Esta autonomía permite que la acción popular concurra con otros medios de control, como la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que sus finalidades son disímiles: mientras las acciones ordinarias persiguen la legalidad abstracta o el resarcimiento de derechos subjetivos, la popular se instituye para la protección efectiva del interés colectivo. Sobre la facultad del juez popular para pronunciarse respecto de actos administrativos que gozan de presunción de legalidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha unificado su postura indicando: “es viable analizar la legalidad de los actos administrativos dentro de la acción popular cuando estos sean la causa directa de la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, pues el juez constitucional no puede ser indiferente ante el acto que genera el agravio”. (Se destaca) En este sentido, el Máximo órgano de lo Contencioso Administrativo estableció que, en el marco de la Ley 472 de 1998, el operador judicial cuenta con amplias facultades para garantizar el cese de la afectación. Esto incluye no solo la posibilidad de inaplicar el acto administrativo que resulte atacado, sino incluso ordenar la cesación de sus efectos o su revocatoria cuando sea estrictamente necesario para el amparo de la colectividad. Al respecto, se ha precisado que: Al respecto, se ha precisado que: “sin perjuicio de la presunción de legalidad, el juez siempre tiene la facultad de ordenar la cesación de los efectos del acto o su revocación si se demuestra que este es el instrumento a través del cual se concreta la lesión al patrimonio ético o material de la administración” (Se destaca) De lo expuesto se colige que el régimen de protección de los derechos colectivos dota al juzgador de una competencia autónoma y preferente cuando se advierte que la estructura de un acto administrativo independientemente de su legalidad ordinaria es el vehículo de una amenaza a los intereses de la comunidad. Por tanto, la jurisprudencia de cierre ha decantado que el debate sobre la idoneidad técnica en los procesos de selección no es ajeno a la acción popular, siempre que se demuestre que el mantenimiento de tales actos administrativos compromete el patrimonio ético o material de la administración pública. 2.3. Análisis probatorio. Del material probatorio obrante en el expediente, se resaltan las siguientes piezas, las cuales el suscrito Delegado del Ministerio Público considera importantes para resolver los problemas jurídicos planteados. Obra en el plenario el Acuerdo de Convocatoria No. 2517 de 2023; documento base que establece las reglas del proceso de selección "Entidades del Orden Nacional - Nación 6". Se allegó el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales del ICA (Vigente). Acto administrativo donde se definen los requisitos de estudio y experiencia para los cargos objeto de controversia. Se allegó el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales del ICA (Vigente). Acto administrativo donde se definen los requisitos de estudio y experiencia para los cargos objeto de controversia. Se resaltan diversas comunicaciones oficiales entre el ICA y la CNSC, mediante oficios y memorandos remitidos por el Instituto Colombiano Agropecuario a la Comisión Nacional del Servicio Civil, advirtiendo sobre la falta de unidad de cri