Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) Número de radicación: 11001 03 24 000 2008 00307 00 Demandante: Oscar Mauricio Buitrago Rico y Gloria Isabel Arango Gómez Demandada: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción: Nulidad simple – Código Contencioso Administrativo Tesis: Procede la nulidad del Decreto 1405 de 2008 por falsa motivación, como quiera que la medida adoptada a través de este acto administrativo, consistente en la fijación de contingentes de importación como medida provisional de protección al mercado nacional hasta tanto se adelantaran los procesos de salvaguardia general, no corresponde con la situación fáctica que pretendía resolverse ni con las normas invocadas como sustento de tal decisión por parte del Gobierno Nacional. SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala decide en única instancia, la demanda presentada por Oscar Mauricio Buitrago Rico y Gloria Isabel Arango Gómez contra el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, para que se declare la nulidad del Decreto 1405 de 30 de abril de 2008 y el numeral 5 del Acta 181 del 7 de marzo de 2008 del Comité de asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior. DEMANDA Las pretensiones Oscar Mauricio Buitrago Rico y Gloria Isabel Arango Gómez 1 , en adelante la parte demandante, solicitaron al Honorable Consejo de Estado declarar la nulidad de: El Decreto 1405 del 30 de abril de 2008, " Por el cual se establecen unos contingentes para la importación de unos productos del sector calzado" , expedido por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Comercio, Industria y Turismo. El numeral 5º del Acta núm. 181 de 7 de marzo de 2008 del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, a través de la cual se recomendó al Gobierno Nacional autorizar los contingentes a la importación de confecciones y calzado originarios de la República Popular de China clasificados en los capítulos 61, 62, y 64, hasta el 31 de diciembre de 2008, excepto para los productos clasificados en la partida 64.06 y aquellas mercancías que tengan derechos antidumping vigentes. El Acto administrativo demandado Los actos demandados son del siguiente tenor literal: Decreto 1405 del 30 de abril de 2008 "ARTICULO 1°: Establecer los siguientes contingentes para la Importación de productos del sector calzado originarios de la República Popular China, clasificados en las siguientes partidas arancelarias: Artículo 2°. La administración de los contingentes a los que se refiere el artículo 1° del presente decreto será realizada por la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo bajo el régimen de libre importación, de conformidad con la reglamentación que expida para tal efecto. 1 A nombre propio. Cuaderno No. 1 folios 20-60 Artículo 3°. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales verificará el cumplimiento de las normas aduaneras aplicables a la Importación de los productos que Integran los contingentes establecidos en el presente Decreto, por parte de los importadores a quienes se haya aprobado registro de importación. Artículo 4°. Las disposiciones del presente decreto no aplican a las importaciones originarias de la República Popular China, que antes de la fecha de entrada en vigencia de este decreto hayan sido efectivamente embarcadas hacia Colombia y que ingresen al territorio aduanero nacional o se encuentren introducidas a Zonas Frances. Artículo 5°. El presente Decreto comenzará a regir a partir de los quince (15) días siguientes a su publicación en el Diario Oficial y tendrá vigencia hasta el 31 de agosto de 2008". Numeral 5 del Acta 181 del 7 de marzo de 2008 del Comité de asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior COMIITE DE ASUNTOS ADUANEROS ARANCELARIOS Y DE COMERCIO EXTERIOR ACTA No. 181 (Sesión Extraordinaria) El 07 de marzo de 2008 se celebró la sesión 181 Extraordinaria del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior (Comité Triple A) en las instalaciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, de la Ciudad de Bogotá D.C., previa convocatoria de la Secretaria Técnica del Comité. (...) 5. Establecimiento de contingentes para la importación de confecciones y calzado originarios de la República Popular China clasificadas en los capítulos 61, 62 y 64 El Ministerio de Comercio Industria y Turismo (MCIT) presentó a consideración del Comité, la iniciativa de establecer contingentes a la importación de confecciones y calzado originarios de la República Popular China clasificados en los capítulos 61, 62 y 64, excepto los productos clasificados por la partida 64.06 y aquellas mercancías que tengan derechos antidumping vigentes. Como medida temporal para corregir la problemática del ingreso de productos a precios sensiblemente bajos que enfrentan los sectores de la confección y el calzado desde hace varios años, el MCIT ha previsto establecer contingentes a la importación de estas mercancías de origen chino, mientras se abren procesos de salvaguardia general permitida y regulada por el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC Las características de las nuevas medidas son las siguientes: Ámbito de aplicación El Comité decidió incluir dentro del ámbito de aplicación de esta medida a los bienes producidos como no producidos en el país, con el fin de evitar el contrabando técnico. En definitiva, los contingentes aplicarán a las importaciones de confecciones y calzado originarias de China clasificadas en los capítulos 61, 62 y 64 (excepto 64.06) y aquellas mercancías que tengan derechos antidumping vigentes. Determinación del Cupo (Ver Anexo) La determinación de los cupos por partida estuvo a cargo de la DIAN, y se obtuvieron a partir del promedio simple mensual de los años 2006 V 2007, V multiplicado por el número de meses de vigencia de la medida. Criterios de distribución Los contingentes se distribuirán entre los importadores tradicionales, es decir aquellos que registren el ingreso de mercancías de las respectivas partidas durante los dos últimos años; y los importadores nuevos teniendo en cuenta la fecha de su solicitud. Administración La administración y distribución de los contingentes estará a cargo de la Dirección de Comercio Exterior a través de la Subdirección de Diseño y Administración de Operaciones. Vigencia Está medida tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 2008 Evaluada la solicitud, el Comité recomendó al Gobierno Nacional autorizar los contingentes a la importación de confecciones y calzado originarios de la República Popular China clasificados en los capítulos 61, 62 y 64, hasta el 31 de diciembre de 2008, excepto para los productos clasificados por la partida 64.06 y aquellas mercancías que tengan derechos antidumping vigentes. Así mismo, recomendó que los contingentes no se apliquen a las importaciones de las mercancías efectivamente embarcadas hacia Colombia, antes de la fecha de entrada en vigencia de este Decreto y que ingresen al territorio aduanero nacional o se encuentren introducidas en Zonas Francas [...]". Normas violadas según la demanda. Los demandantes consideraron vulnerados los artículos 2, 13, 29, 150, 229 y 333 de la Constitución Política; los artículos 1, 2 y 4 y todos los artículos contenidos en los Títulos I, capítulo II del relativo al "Procedimiento de la Investigación de Salvaguardia General", capítulo III relativo al "Daño y Amenaza de Daño", capítulo IV relativo al "Procedimiento para la Adopción de Medidas de Salvaguardia", capítulo V relativo a "medidas de Salvaguardia Provisional" del Decreto 152 de 1998; los artículos contenidos en los Títulos I y III del Decreto 1480 de 2005 y en especial los artículos 41, 42, 43, 47, 53 y 54; los artículos XI, XIII, XIX, XX, XXI del Acuerdo General del GATT de 1994; el Acuerdo de Textiles y Vestuario (ATV) de la OMC y los artículos 1, 2, 3 y 11 del Acuerdo de Salvaguardias de 1995 de la OMC. Concepto de la violación Respecto del Acta No. 181 del Comité Triple A Explicó que se configuró una falta de competencia toda vez que dentro de las funciones del Comité Triple A establecidas en el artículo 1 del Decreto 3303 de 2006, no se encuentra la de recomendar la imposición de contingentes a las importaciones. Destacó que las funciones de Comité Triple A relacionadas con la realización de estudios y la formulación de recomendaciones al Consejo Superior de Comercio Exterior y al Gobierno Nacional deben desarrollarse de acuerdo con las leyes que regulan la materia de que se trate; con lo cual se puede concluir que los numerales 2 y 3 del artículo 1 del Decreto 3303 de 2006 no otorgan competencias al Comité para adoptar medidas sobre contingentes a las importaciones. Señaló que a la luz de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 1 y en el artículo 18, ambos del Decreto 3303 de 2006, es indiscutible que el Comité Triple A sí tiene la competencia para recomendar la adopción de medidas restrictivas a las importaciones, pero debe hacerlo dentro del procedimiento reglado de imposición de salvaguardias y no como una medida transitoria hasta tanto se inicie dicho procedimiento. Aseveró además que esta interpretación guarda consonancia con el artículo XI del Acuerdo General GATT de 1994 y el artículo 11 del Acuerdo de Salvaguardias. Precisó que existió una violación directa de la ley toda vez que el Comité Triple A puede ejercer sus funciones, pero debe hacerlo dentro del marco del proceso legal establecido para la imposición de medidas de salvaguarda. Por lo tanto, al haber ejercido dichas funciones por fuera de este marco legal, violó en forma directa la ley, lo que además ocurrió por no haberse permitido a los afectados, consumidores e importadores su derecho a la defensa dentro del mencionado trámite. Argumentó que existió violación de la ley y del debido proceso en tanto se pretermitió el procedimiento administrativo que debe adoptarse cuando se imponen medidas restrictivas al comercio internacional o salvaguardias especiales, pues en dicho proceso se fijan los volúmenes de importaciones, las condiciones en que estas se deben realizar y se analiza si estas amenazan o causan daño a los productores nacionales. La falta de este proceso condujo a que se recomendaran medidas para productos que no tienen producción nacional o sobre los cuales no existían importaciones de origen chino. Agregó que, aun si las medidas de restricción a las importaciones pudieran imponerse por fuera de las investigaciones de salvaguardia, en todo caso ha debido darse aplicación a lo dispuesto en el literal a) numerales 1 a 3 del artículo 13 del Decreto 3303 de 2006 y el literal c) de esta misma disposición que a su vez reenvía al artículo 12 que regula las condiciones que deben cumplir las solicitudes de imposición de medidas de salvaguardia y las finalidades que deben cumplir estas. Agregó que se incurrió en falsa motivación en tanto lo señalado en el Acta del Comité Triple A, que a su vez fundamentó la expedición del Decreto demandado, hace referencia a la existencia de una situación de importaciones a precios bajos que afecta a los sectores de la confección y el calzado, situación para lo cual existen dentro de las normas de comercio exterior soluciones a través de la imposición de medidas antidumping y no las de salvaguardia que erradamente se invocan y que en realidad responden al incremento exagerado e intempestivo de importaciones. En igual sentido reafirmó que la imposición de contingentes de importación tampoco es la vía para luchar contra el contrabando, por lo que también este argumento resulta inválido para justificar las medidas impuestas en el Decreto. Adujo que la medida provisional de contingentes de importación no se encuentra justificada a la luz de las normas del Acuerdo General del GATT ni del Decreto 152 de 1998, pues la imposición de tales restricciones debe ser el resultado de un proceso en el que los interesados y la parte investigada pueden intervenir y exponer sus argumentos. Finalmente, sostuvo que existió falsa motivación en tanto los anexos en los cuales se determinaron los cupos o contingentes de importación tienen como fecha 12 de marzo de 2008, esto es, una fecha posterior al cierre del Acta No. 181 del Comité Triple A que es del 7 de marzo de 2008, por lo cual no es cierto que la información de los anexos estuviera disponible para el momento en que se realizó la reunión y se discutió el tema. Respecto del Decreto 1405 del 30 de abril de 2008 Explicó que el Decreto demandado vulnera varias disposiciones constitucionales. El artículo 13 en tanto impone la medida de contingentes de importación solo para productos chinos cuando en el Acta núm. 181 del Comité Triple A se habla de medidas de salvaguardia de carácter general y, por cuanto favorece solo a un sector de la economía, esto es, a los productores nacionales de zapatos. Estas situaciones vulneran además el artículo 2 constitucional porque van en detrimento del comercio internacional y las importaciones. También arguyó que el Decreto demandado viola el artículo 209 de la Constitución relativo a la función pública, en tanto impone un trato discriminatorio respecto de un solo país y de un solo sector económico. Aseveró que también se trasgrede el artículo 333 al restringir el comercio sin que se hubieren agotado las instancias pertinentes, afectando la libre competencia y la iniciativa privada. Sostuvo que el Decreto infringe de manera directa la Ley en tanto invoca como fundamento el num. 25 del artículo 189 de la Constitución sin considerar que las facultades del Presidente a que alude este numeral, en concreto, las relacionadas con los temas de comercio exterior y aduanas, deben ejercerse dentro del marco fijado en la ley (Ley 6 de 1971 y Ley 7 de 1991), según lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de texto constitucional. En este orden de ideas, aseveró que, aunque el Decreto alude como fundamento a la Ley 6 de 1971, lo cierto es que esta última se refiere a la aplicación de aranceles y no a la fijación de contingentes de importación, por lo que no puede servirle de sustento. En esta misma línea, argumentó que tampoco la Ley 7 de 1991 puede sustentar el Decreto 1405 de 2008, en la medida en que esta ley privilegia lo que denomina el principio de la mayor libertad posible, la protección y promoción al comercio exterior y la iniciativa privada; mientras el Decreto demandado lo que impone son restricciones al comercio internacional proveniente de China, concretamente a las importaciones de confecciones y calzado, sin que además existan "coyunturas externas e internas adversas al interés comercial del país" que sería la única excepción bajo la cual eventualmente podrían justificarse las medidas restrictivas y los contingentes. Como consecuencia de lo anterior, añadió que aunque el Gobierno Nacional tiene el deber de amparar la industria nacional, lo cierto es que debe hacerlo a través de una regulación correcta y conforme a los procedimientos legales preestablecidos en el Decreto 152 de 1998, Decreto 1407 de 1999 y Decreto 1480 de 2005. Sostuvo que existía una contradicción entre el Acta de Comité Triple A y el Decreto 1405 de 2008 al cual le sirvió de fundamento, dado que el Acta sugería adoptar la medida de imposición de contingentes mientras se adelantaba una investigación por Salvaguardia General, mientras que el Decreto imponía la aplicación de contingentes solo respecto de productos chinos, lo que además derivaba en una falsa motivación. A su juicio el trato desigual, el desconocimiento de la imparcialidad y la vulneración del principio de mayor libertad posible, todos establecidos en la Ley 7 de 1991, se tradujo igualmente en un desconocimiento del marco legal de la OMC y, concretamente, del protocolo de adhesión de la República Popular de China a la OMC, dentro del cual se previeron los trámites que respecto de ciertos productos podían adoptarse y los plazos para ello. Adicionalmente indicó que el Decreto vulneró lo dispuesto en el Decreto 1480 de 2005 que regula los procedimientos administrativos para la imposición de salvaguardias. Argumentó que la norma demandada también vulnera normas internacionales, en particular, las normas del Acuerdo GATT de 1994, el Acuerdo de Textiles, Vestido y Vestimenta, y el Acuerdo de Salvaguardias, al igual que las normas nacionales que desarrollan este último y que establecen los procesos aplicables para la imposición de esta clase de medidas de protección. Resaltó que todos estos convenios consagran obligaciones de Colombia en el contexto del comercio internacional, entre ellas las de no imponer restricciones a las importaciones de un producto y menos aún medidas de carácter discriminatorio. Por lo demás, enfatizó que no resulta posible imponer contingentes de importación como medidas temporales dado que las disposiciones del GATT no contemplan estas alternativas ni siquiera bajo la excepción de "medidas de urgencia sobre importación de productos" a que hace referencia el artículo XIX. Reafirmó que el Decreto en cuestión vulnera el debido proceso pues impone medidas de contingentes sin sustento legal y probatorio, sin citar las normas que justifican la decisión ni las normas que autorizan la medida incluso respecto de bienes que no se producen en el territorio nacional. Enfatizó que esta conclusión sería igual si la situación se analizará a la luz de la aplicación del Protocolo de Adhesiones de China a la OMC, pues dentro del mismo también se prevén circunstancias especiales, procesos, términos para la adopción de medidas restrictivas y el volumen para el cálculo de contingentes (ver Decreto 1480 de 2005). Alegó que existió desviación de poder en tanto a través del Decreto cuestionado lo único que se buscó fue el sector de calzado en detrimento del comercio internacional, de los importadores y los consumidores. A esto se suma que el Decreto fue expedido por quien además es juez en los procesos de dumping y salvaguardia lo que refleja la falta de imparcialidad. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 2 De acuerdo con esta cartera Ministerial las normas demandadas se expidieron por parte de la autoridad competente y con observancia plena de los preceptos constitucionales y legales respectivos. También arguyó que los acuerdos Internacionales prevén la posibilidad de adoptar medidas tendientes a la protección de la industria nacional cuando quiera que existan circunstancias de saturación en la importación de productos o mercancías, sin que ello resulte lesivo del ordenamiento jurídico e institucional. Las medidas de protección de la industria nacional tiene fines altruistas que además protegen la fuerza laboral y por esta vía promueven la prosperidad general, el orden justo en armonía y cumplimiento de lo previsto en el artículo 2 de la Constitución, sin infringir de manera alguna el derecho a la igualdad en tanto las normas demandadas son abstractas e impersonales y para acceder a ellas simplemente se deben acreditar unos requisitos a través de la Dirección de Comercio Exterior del Ministerio. Por estas mismas razones afirmó que no se vulneró el artículo 209 constitucional. Señaló que no existió violación el debido proceso y el derecho de defensa, en tanto las materias de las normas demandadas hacen parte de los asuntos en los que el Gobierno Nacional puede intervenir, para lo cual solo es necesario que se convoquen los órganos asesores y se hagan los análisis correspondientes. 2 Cuaderno No. 1 folios 125 -131. Indicó que en tanto las medidas no estuvieron dirigidas a un solo agente económico, no se infringió el derecho a la defensa pues simplemente se trataba de proteger un sector de la economía nacional. No se vulneró tampoco el artículo 150 núm. 25 de la Constitución, en tanto esa disposición faculta al presidente a intervenir en materias de comercio internacional que requieren de celeridad y que no pueden quedar bajo la órbita del legislativo cuyos procesos son más demorados y complejos. Añadió que no se vulneró el artículo 333 pues la normativa demandada no prohíbe ejercer una actividad económica ni restringe la iniciativa privada, dado que se trata de una normativa general, impersonal y abstracta. En relación con la infracción de la normativa internacional sostuvo que las normas del GATT y de la OMC prevén medidas antidumping y de salvaguardia cuando quiera que se venden productos por precios realmente bajos que generan sobreproducción y que pueden afectar el comercio. Aseveró que las medidas adoptadas son consecuentes con los dispuesto en la Ley Marco de Comercio, Ley 7 de 1991, que le asigna al Gobierno Nacional la posibilidad de adoptar medidas que le permitan a la economía o a un sector de la misma superar coyunturas inesperadas e imprevistas. Por último, indicó que en el presente asunto operó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, en tanto el Decreto 1405 de 2008 tenía una vigencia limitada, por lo que la acción de nulidad resulta inane en tanto dicha normativa dejó de producir efectos a futuro. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3 3 Cfr. Expediente digital de Samai. Índice 052 archivo 059_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- ContestaciondeMinH Tras solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda, esta cartera ministerial indicó que la medida relativa a la imposición de contingentes de importación de productos del sector del calzado provenientes de China, solo buscaba regular el ingreso de estos productos al país protegiendo la industria nacional. Argumentó que las normas demandadas se inscriben dentro de los límites de la facultad reglamentaria de la que goza el Gobierno Nacional de acuerdo con lo establecido en el num. 25 del artículo 189 de la Constitución Política y que deben ejercerse con sujeción a las Leyes 7 de 1991 y 1609 de 2013; potestad que fue ejercida en los términos y dentro de los límites reconocidos por la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-1005 de 2008 y por la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha reconocido la potestad de reglamentación como una vía para el desarrollo de la Ley. A partir de la noción de potestad reglamentaria desarrollada por el Consejo de Estado, sostuvo que esta facultad del Gobierno Nacional en cabeza del Presidente de la República no necesita norma especial que la confiera y puede ser ejercida mientras esté vigente la norma legal a reglamentar, teniendo como límite precisamente el contenido y su alcance, sin que le sea posible ampliar, restringir, contrariar o modificar su contenido. Adicionalmente arguyó que las normas demandadas son el resultado de la facultad reglamentaria ampliada que tiene el Gobierno Nacional respecto de la materia de Leyes Marco, que por tratarse de asuntos cambiantes y de carácter técnico deben ser reguladas de manera ágil y rápida. En este mismo sentido recordó que los Decretos que se expiden en virtud de una Ley marco son Decretos con fuerza de Ley al ser de carácter general, abstracto e impersonal. Precisó que en el caso concreto, el Decreto 1405 de 2008 se expidió por parte del Presidente de la República con fundamento en las facultades conferidas en el artículo 189 num. 25 de la Constitución respecto a la regulación del comercio exterior, de conformación o con sujeción a las leyes marco a que se refiere el artículo 150 num. 19 literal c), de la Carta Política que, para el caso, es la Ley 7ª de 1991 que establece la posibilidad de establecer contingentes arancelarios, cupos, licencias, o restricciones a la importación. En este orden de ideas, aseguró que al fijar los contingentes de importaciones de calzado provenientes de China, el decreto demandado simplemente adoptó una medida temporal y técnica dirigida a equilibrar la oferta externa de un producto respecto de la capacidad del sector nacional, sin que en ningún caso se hubiera desbordado la delegación legislativa. Expresó igualmente que las normas demandadas corresponden a una evaluación objetiva y legal del mercado que fue realizada por las instancias competentes. Recalcó que la competencia del ejecutivo para regular el tema de comercio exterior, dentro del marco fijado por la Ley 7ª de 1991, se activó a partir de una evaluación objetiva y coyuntural sobre el mercado interno y el estado de la producción nacional en relación con las importaciones de calzado, estudios que fueron realizados por las instancias técnicas competentes. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN De la parte demandante 4 En relación con la falsa motivación indicó que no hubo ninguna solicitud de medidas de salvaguardia para los años 2008, 2009 y 2010 ni tampoco solicitudes de medidas antidumping, lo que evidencia que las medidas adoptadas a través de las normas demandadas fueron infundadas. Dicho en otros términos, indicó que la supuesta urgencia y la necesidad de adoptar medidas que eran vitales y necesarias para la industria nacional, que fue el argumento que sirvió de fundamento a las normas demandadas, resultaron no ser ciertos, pues de lo contrario se habrían adelantado los procesos pertinentes. 4 Cuaderno 1 folios 80-90 Precisó que tanto los procesos para la adopción de medidas antidumping como aquellos previstos para la imposición de salvaguardias son procesos reglados que no fueron adelantados por el Ministerio, lo que demostraría que las medidas relacionadas con el establecimiento de contingentes de importaciones de calzado no eran necesarias y sobre todo no cumplieron su objetivo. En relación con la violación directa de la Ley y la desviación de poder expresó que, contrario a lo expresado en la contestación de la demanda, no se cuestiona que el Gobierno pueda adoptar medidas para proteger la industria nacional, lo cuestionado es que tales medidas no se hayan adoptado dentro del marco legal y los procedimientos expresamente previstos para ello. En esta misma línea recalcó que las funciones del Presidente de la República deben ser ejercidas dentro de los parámetros fijados o establecidos en la Ley 7ª de 1992, por lo cual las medidas de protección deben adoptarse por los organismos y conforme a los procedimientos establecidos, que para ese momento estaban fijados en los Decretos 152 de 1998, 1407 de 1999 y 1480 de 2005. Reafirmó entonces que las medidas adoptadas a través de las normas demandadas en tanto no se adoptaron dentro del marco de las competencias y siguiendo las formalidades establecidas en la ley, están viciadas de nulidad, pues no fueron el resultado de una investigación dentro de la cual se haya respetado el debido proceso y el principio de legalidad. Recordó que Colombia como signataria de los acuerdos de la OMC y por esta vía del Acuerdo General del GATT y del Acuerdo de Salvaguardias, está obligada a honrar sus compromisos multilaterales y no puede adoptar medidas restrictivas al comercio internacional por fuera de los canales y los procesos autorizados para ello. Añadió, retomando los argumentos de la contestación, que se vulneraron los Decretos 152 de 1998, 1407 de 1999 y 1480 de 2005 que establecieron los procesos a través de los cuales pueden imponerse restricciones, aranceles, cupos o cualquier otra medida en el contexto de comercio internacional. Y, en especial, el Decreto 1480 de 2005 que expresamente preveía los canales y etapas para imponer medidas relacionadas con la limitación de las importaciones de productos chinos. Finalmente, manifestó su desacuerdo con lo expresado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en relación con el decaimiento del acto administrativo, enfatizando que la pérdida de vigencia de la norma demandada no significa que la jurisdicción pierda competencia para juzgar su legalidad ni que los particulares pierdan su derecho a demandarla. Igualmente indicó que no es cierto el argumento del demandado en el sentido de que no pueda demandarse la nulidad de un acto por ser contrario a Acuerdos Internacionales de la OMC, pues tal posibilidad también ha sido reconocida por la jurisprudencia contencioso-administrativa, con fundamento en su carácter vinculante y obligatorio. En relación con la contestación del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, explicó que no puede confundirse la nulidad de los actos demandados con la posibilidad de demandar la realización de algunas conductas en el marco de la OMC; de manera que la demanda debe entenderse como un mecanismo para restablecer el orden jurídico. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 5 Esta cartera ministerial además de ratificarse en todos los argumentos que expuso en su contestación reiteró que adoptó las medidas que son objeto de demanda actuando dentro de sus funciones y facultades. Expuso que de acuerdo con las pruebas practicadas dentro del expediente, está demostrada la legalidad de los actos demandados, en tanto el Ministerio actuó dentro de sus competencias y al amparo de las normas reguladoras de la materia. Igualmente enfatizó que la demandada garantizó en todo momento el debido proceso y estudió de forma precisa los escritos contentivos de los recursos que permitieron el agotamiento de la vía gubernativa. 5 Cuaderno 1 folios 78-79. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dentro de la oportunidad procesal correspondiente esta cartera ministerial guardó silencio. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PUBLICO El Agente del Ministerio Público rindió concepto 6 indicando, en primer lugar, que el Acta No. 181 del Comité Triple A era un acto de trámite no susceptible de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en segundo lugar, abogando por la declaratoria de nulidad de la norma demandada con fundamento en diversos argumentos. A juicio del Ministerio Público el Decreto demandado incurrió en una falsa motivación en tanto la supuesta afectación de la producción nacional debido a los precios sensiblemente bajos que enfrenta el sector de la confección y el calzado, justificaría la imposición de medidas antidumping y no de medidas de salvaguardia general, que en esencia están previstas cuando quiera que se produzca un incremento de las importaciones de manera súbita e inesperada que pueda afectar o causar un daño a un sector de la producción. Adicionalmente consideró que existió falsa motivación por cuanto en los considerandos del Decreto demandado se invocó la Ley 6 de 1971 que no se refiere a las medidas de imposición de contingentes sinos al tema de aduanas. Además, se invocó la Ley 7ª de 1991 que permite la adopción de medidas para superar coyunturas internas o externas adversas al interés comercial del país, pero bajo los procedimientos y organismos señalado en la materia. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala 6 Cuaderno No. 1 folios 105- 136 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, lo ordenado en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y lo prescrito en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 7 , la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite , con fundamento en lo que sigue. Sobre el impedimento Mediante comunicación de 26 de noviembre de 2025 8 , el doctor Carlos Fernando Mantilla Navarro, Consejero de la Sección Primera de esta Corporación, manifestó su impedimento en el presente asunto. Mediante auto de 11 de diciembre de 2025 9 se declaró fundado en atención a que cuando el doctor Mantilla Navarro fungía como Agente del Ministerio Público rindió concepto sobre el asunto de la referencia. Consideraciones de la Sala La Sala deberá determinar si el Gobierno Nacional, en ejercicio de su potestad reglamentaria, puede imponer como medida provisional contingentes de importación para productos del sector calzado provenientes de China hasta tanto se adelanten los procesos de salvaguardia general. En consonancia con lo anterior, deberá determinar si la medida descrita, esto es, la imposición de contingentes de importaciones con alcance provisional se ajusta o está conforme con las disposiciones que regulan el comercio internacional y, en especial, con los acuerdos internacionales suscritos por Colombia en el marco de la OMC, o si, por el contrario, la medida es contraria a estas disposiciones. 7 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 8 Cfr Índice 00081 del expediente digital SAMAI. 9 Cfr Índice 00084 del expediente digital SAMAI. Previo a abordar en detalle los fundamentos de la nulidad invocados por los demandantes, corresponde a la Sala referirse a dos aspectos generales e importantes del caso. El primero de ellos, relativo a la naturaleza jurídica del Acta núm. 181 del 7 de marzo de 2008 del Comité Triple A, que es uno de los actos demandados y, el segundo, a la procedencia de las acciones de nulidad cuando quiera que el acto administrativo demandado ha sido derogado o ha perdido fuerza de ejecutoria, en tanto este fue uno de los argumentos esbozados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en su contestación. Naturaleza del Acta 181 de 7 de marzo de 2008 del Comité Triple A. De acuerdo con los artículos 50, 135 y 138 del C.C.A., los actos administrativos que son susceptibles de control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica, o que siendo de trámite ponen fin a la actuación administrativa. En relación con el tema esta Sección ha señalado: " Los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones [...]" 10 (Negrillas de la Sala). Atendiendo lo señalado por la jurisprudencia, la Sala considera que el Acta No. 181 del 7 de marzo de 2008 del Comité Triple A es un acto administrativo de mero trámite, en tanto no definió con carácter definitivo ni el cierre de una etapa procesal ni una obligación o un derecho, ni se trató de un acto que hubiese hecho imposible la continuación de la actuación, pues simplemente contenía una serie de recomendaciones formuladas por el Comité al Gobierno Nacional en relación con las medidas que debía adoptar para solucionar algunos problemas detectados frente al comercio internacional, concretamente referidos a la importación de productos de origen chino. En el mismo sentido, el Ministerio Público a través de su concepto indicó: "[...] esta Agencia del Ministerio Publico considera que el Acta 181 de 2008 es un acto de tramite a través del cual el Comité de Asuntos Arancelarios y de Comercio Exterior realiza unas recomendaciones al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo respecto a medidas de contingentes restrictivas, el cual no tiene una decisión definitiva que le ponga fin a la actuación administrativa, razón por la cual nos limitaremos al estudio de los cargos pertinente al acto demandado (Decreto, 1405 de 2008)". En atención a lo anterior, la Sala contraerá su análisis a los cargos formulados frente al Decreto 1405 de 2008 y solo hará referencia al Acta No. 181 de 7 de marzo de 2008 del Comité Triple A en tanto esta fue invocada como fundamento de aquél. La acción de nulidad sobre actos administrativos derogados o que han perdido vigencia El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo adujo en su contestación que la presente acción de nulidad carece de efectos al haber operado el fenómeno del 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato, sentencia del 6 de agosto de 2020 . decaimiento del acto administrativo, dado que el Decreto 1405 de 2008 tenía una vigencia limitada, por lo que dejó de producir efectos a futuro. La Sala reitera como ya lo ha hecho en otros pronunciamientos, que la acción de nulidad respecto de actos que han perdido fuerza ejecutoria o han sido derogados es procedente, dado que la vigencia y la legalidad del acto administrativo son conceptos diferentes, por lo cual aunque el acto haya salido del ordenamiento bien porque fue derogado o porque perdió fuerza ejecutoria, es necesario que la jurisdicción se pronuncie sobre su validez con el propósito de que dicha declaración pueda arrojar claridad sobre la legalidad del mismo y que en caso de declararse su nulidad esta tenga efectos ex tunc , esto es, desde el momento mismo de la expedición del acto administrativo y mientras esté haya surtido sus efectos. En relación con el tema, destaca la sentencia de la Sala Plena del 14 de enero de 1991 (Radicación núm. S-157) en la que esta Corporación señaló: "[... ] Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pero no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así éste sea de carácter general e impersonal. Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que de un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho . Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab - initio , restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad. Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre , la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podría controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo [...]". (Subrayas de la Sala). En sentencia más reciente de esta Sección, se siguió la misma línea de la decisión de Sala Plena en los siguientes términos: "Significa lo precedente que le asiste razón a la recurrente al afirmar que se debe proceder a realizar el análisis de la legalidad del acto demandado, por cuanto, produjo efectos jurídicos y aun cuando se retire del ordenamiento jurídico, vía derogatoria -conforme se indicó en la providencia reprochada que debía hacerse-, resulta necesario el pronunciamiento por parte del juez de lo contencioso administrativo cuando se trata de evaluar y decidir sobre su legalidad, incluso, si al momento de proferirse la decisión judicial ya no esté vigente, habida cuenta que su derogación únicamente afecta su obligatoriedad, más no así su presunción de legalidad, que solo puede ser afectada por un fallo anulatorio. Esa posición, respecto a los actos de carácter general impugnados en ejercicio del medio de control de nulidad, encuentra su sustento en que su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos generados, ni de la presunción de legalidad que los protege, que se extiende a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de aquel y durante su vigencia [...]" 11 . Cabe resaltar que el Ministerio Público en su concepto acogió la jurisprudencia de esta Corporación, en los siguientes términos: "De la jurisprudencia antes expuesta es claro entonces que el acto acá demandado pese a que perdió su vigencia puede ser objeto de control jurisdiccional, pues el mismo produjo efectos durante su vigencia; ya que el' juzgamiento de la legalidad de un acto administrative debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al memento de su expedición, razón por la cual esta Delegada considera apropiado el estudio de legalidad del Decreto 1405 de 2008". La Sala estima con fundamento en lo anterior y dado que el Decreto 1405 de 2008 estuvo vigente y surtió efectos, que es necesario que exista un pronunciamiento expreso sobre su validez y legalidad, independientemente de que el acto haya perdido vigencia. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, sentencia del 29 de agosto de 2019, Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00091-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. En igual sentido Consejo de Estado, Sección Primera, auto interlocutorio del 7 de marzo de 2023 Adicionalmente, aceptar que la derogatoria del acto demandado impide el pronunciamiento de la Jurisdicción implicaría aceptar que la Administración como demandada tiene en sus manos la culminación o terminación de la actuación de la Rama Judicial del Poder Público en los asuntos que le competen, afectando así la razón de la existencia del control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en últimas de la autonomía e independencia de la Rama Judicial. Falsa Motivación de los actos demandados La motivación del acto ha sido entendida como el conjunto de razones de hecho y de derecho que justifican la adopción del acto administrativo. Los motivos constituyen, entonces, el soporte fáctico y jurídico que dan sustento a la decisión administrativa 12 . Ahora bien, la falsa motivación como vicio de nulidad del acto se produce, en los términos de la Sala, cuando se da cualquiera de los siguientes supuestos: "El citado vicio de nulidad debe ser entendido desde tres (3) enfoques distintos, a saber: la falsa motivación de hecho, la falsa motivación en derecho y la indebida motivación, aspectos estos que deben ser analizados siempre desde el contenido mismo del acto censurado, es decir, atendiendo su alcance interno, lo que impone que el análisis haga referencia a lo que expone el acto administrativo en la parte motiva y en la resolutiva. Pues bien, el primero supone un juicio de certeza, es decir, el cuestionamiento acerca de si son ciertos los hechos que se esgrimen como fundamento para expedir la decisión que se cuestiona. Así, de advertir que son falsos, el Juez no tiene opción diferente que acoger la pretensión de nulidad que se funda en la mencionada argumentación, si ellos son determinantes para la decisión que el acto toma. Por su parte, un cargo de falsa de motivación en derecho está orientado a atacar los supuestos jurídicos esgrimidos en la parte motiva y que sustentan la expedición del acto, de modo que, si llega a acreditarse que la normativa que invoca la Administración no tiene el alcance para definir la situación jurídica en el acto, la suerte que corre en un juicio de nulidad será la de desaparecer del orden jurídico por ilegal . Finalmente, la indebida motivación emerge del análisis del acto a partir de cinco (5) tipos de inferencias lógicas que se excluyen entre sí, pues cada una de ellas depende de la tesis y sus fundamentos; veamos: la primera se presenta cuando la decisión vertida en la parte resolutiva del acto no es la causa 12 Corte Constitucional T-204 de 2012. eficiente de lo expuesto en la parte motiva. El impugnante entonces puede controvertir la certeza de lo expuesto en cada una de ellas para determinar que lo definido en el acto no es eficiente para producir la decisión, lo que se traduce en una relación causa – efecto. La segunda se formula asegurando que la motivación del acto administrativo no es suficiente ni adecuada con el fin que se pretende alcanzar con su expedición, aspecto este último que tendría que estar contenido en la parte resolutiva. En este contexto, la discusión vendría a darse sobre las razones aducidas por la Administración para la expedición de la decisión y no sobre lo resuelto, pues éste es una meta a alcanzar. Se trataría entonces de una relación teleológica, pues se establece a partir de un fin que pretende alcanzar la Administración con los medios que allí enlista, pero en donde se demuestra que éstos no resultan adecuados ni suficientes para ello, lo que se enmarca en una relación de medio a fin. Como tercer criterio para aducir un cargo de falsa motivación encontramos aquél en donde lo resuelto se sustenta exclusivamente en que las demás probabilidades o hechos que se dan alrededor de ella no son posibles o no son probables, en otras palabras, supone una exclusión de todas las demás posibilidades. Así, lo que busca este tipo de relación excluyente es atacar el juicio de descarte de las otras posibles alternativas que tuvo en cuenta la entidad al expedir el acto para la validez de lo resuelto Acontece también la falsa motivación cuando del postulado general que invoca la autoridad demandada en la parte motiva no se deduce el resultado pragmático que se vierte en la parte resolutiva , lo que indica que la estructura de la argumentación se sustenta en el resultado que puedo obtener de la premisa." Por último, la quinta inferencia lógica que conduciría a adelantar un análisis de invalidez por falsa motivación sería la concerniente a la relación de equivalencia significativa, que parte de un presupuesto consistente en que el acto predica una condición de un sujeto en las consideraciones para entenderla semejante o análoga a otro en lo que resuelve; o, lo que es lo mismo, se estructura cuando la tesis y el fundamento gozan de las mismas cualidades. En tal medida, demostrar la nulidad por esta relación lógica llevaría a analizar si es cierto tanto lo afirmado en la parte motiva como en la resolutiva, y entonces definir la validez de la decisión" 13 . Así entonces, la falsa motivación exige que el juzgador haga una confrontación entre el contenido del acto y la realidad fáctica y jurídica y analice si a estos últimos se les ha dado el alcance correcto. A efectos de definir si en el caso sub judice existió una falta motivación en cualquiera de las modalidades señaladas, corresponde entonces establecer cuáles fueron las motivaciones que invocó el Gobierno Nacional para expedir el decreto que ahora se demanda. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera C.P. Oswaldo Giraldo López, 29 de septiembre de 2022 Radicación núm.: 730001 23 33 000 2013 00081 01 En los fundamentos y considerandos del Decreto 1408 de 2008 se lee: EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA En uso de las facultades conferidas por el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a las normas generales previstas en las Leyes 6ª de 1971, 7ª de 1991, oído el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior y CONSIDERANDO "Que la Ley 7ª de 1991 faculta al Gobierno Nacional para expedir normas que regulan el comercio internacional, de acuerdo con el principio que otorga la posibilidad de adoptar, transitoriamente, mecanismos que permitan a la economía colombiana superar coyunturas externas e internas adversas al interés comercial del país Que el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, en la sesión 181 del 7 de marzo de 2008, recomendó establecer contingentes temporales para la importación de algunos productos del sector calzado y confecciones, clasificados por los Capítulos 61, 62 y 64, originarios de la República Popular China, y su administración mediante el régimen de libre importación, mientras se abren procesos de salvaguardia general regulada por el Acuerdo sobre Salvaguardias de la CMC. Que en la misma sesión el citado Comité recomendó que los contingentes no se apliquen a las Importaciones de mercancías efectivamente embarcadas hacia Colombia, antes de la fecha de entrada en vigencia de este decreto y que ingresen al territorio aduanero nacional o se encuentren introducidas en Zonas Francas". (Negrillas de la Sala). Lo primero es señalar que la Ley 6ª de 1971 (que se encuentra en el encabezado de la norma) no podía servir de sustento al Decreto demandado en tanto su objeto o materia difiere del regulado por este. En efecto, la Ley 6ª de 1971 regula la imposición de aranceles, tarifas y otras disposiciones relacionadas con el régimen de aduanas, sin referirse a la adopción de medidas provisionales en el contexto del comercio internacional y menos aún a contingentes de importaciones de productos con un origen determinado. Ahora bien, de acuerdo con el primer considerando, el Decreto 1405 de 2008 se expidió en desarrollo de las facultades establecidas en la Ley 7ª de 1991 en virtud de la cuales el Gobierno Nacional puede adoptar medidas transitorias que permiten a la econo