Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente

Radicado: 54001-23-33-000-2016-00274-02 (70609) Demandantes: Agropecuarias Capachito Ltda. y otros CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Reparación directa Radicación: 54001-23-33-000-2016-00274-02 (70609) Demandantes: Agropecuarias Capachito Ltda. y otros Demandados : Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN y Policía Nacional Tema: Responsabilidad por el no pago de servicios de depósito de mercancía para la DIAN y la Policía. Se modifica la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó conjuntamente a las entidades al pago de los servicios prestados. En su lugar: (i) se condena a la Policía al pago del servicio de depósito de mercancías prestado, el cual tiene una causa contractual derivada de la donación hecha por la DIAN a su favor; (ii) se modifica la condena impuesta a la DIAN en el sentido de ordenarle pagar los servicios de depósito prestados respecto de los bienes sobre los cuales no operó una donación a favor de la Policía. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 25 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva de la sentencia dispuso textualmente: «PRIMERO: Declarar probada la excepción de falla de legitimación en la causa por pasiva material, propuesta por la Unión Temporal Almaviva – Alpopular por los expuestos considerandos. SEGUNDO: Declarar improcedente la excepción de transacción con efectos de cosa juzgada, teniendo en cuenta que el acuerdo transaccional citado por la DIAN no precave ningún litigio en relación con la empresa Agropecuarias Capachito. TERCERO: Declarar administrativamente responsable a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN en un porcentaje del 30% y a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional en un porcentaje del 70% por el enriquecimiento sin causa que se configuró por la falta de pago del servicio extraordinario de cuarto frío, adeudado por dichas entidades a la Empresa Agropecuarias Capachito. CUARTO: Condenar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN en un porcentaje del 30% y a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional en un porcentaje del 70% a pagar a la empresa Agropecuarias Capachito la suma de dos mil millones sesenta y cinco mil trescientos cincuenta y ocho pesos con trescientos ochenta centavos ($2.065.358.380). QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. SEXTO: A las anteriores declaraciones las demandadas darán cumplimiento dentro del término señalado en el artículo 192 del CPACA. SÉPTIMO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia conforme a lo expuesto anteriormente. OCTAVO: DEVUÉLVASE a la parte actora el valor consignado como gastos ordinarios del proceso o su remanente, si lo hubiere. NOVENO: Una vez en firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones secretariales de rigor». La sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve recursos de apelación interpuestos contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander conoció el proceso en primera instancia en razón de la cuantía estimada en la demanda. Los recursos de apelación fueron admitidos mediante auto del 7 de diciembre de 2023 1 . En los términos del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, la vinculada Unión Temporal Almaviva – Alpopular se pronunció respecto de los recursos de apelación interpuestos 2 . El expediente entró al despacho para fallo el 30 de enero de 2024 3 sin que las demás partes ni el Ministerio Público se pronunciaran. ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 14 de junio de 2016 la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda. (en adelante «Capachito»), Pedro Pablo Murillo Rivero y Esperanza Zapata Escalante (en conjunto con Capachito, los «demandantes») presentaron demanda de reparación directa contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN (en adelante, la «DIAN») y la Policía Nacional (en adelante, la «Policía» y en su conjunto con la DIAN «las entidades demandadas») en la que formularon las siguientes pretensiones 4 : 1 SAMAI, índice 4. 2 SAMAI, índice 10. 3 SAMAI, índice 11. 4 De conformidad con la subsanación de la demanda. Expediente digitalizado en el hipervínculo https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/stectadminnstecd_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?id=%2Fpersonal%2Fstectadminnstecd%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FProce =%2Fpersonal%2Fstectadminnstecd%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FProce sos%2FPrimera%20Instancia%2FDr%2E%20Carlos%20Mario%20Pe%C3%B1a%20Diaz%2FReparacion%20Directa%2F54001%2D23%2D33%2D000%2D2016%2D00274%2D00 %20Directa%2F54001%2D23%2D33%2D000%2D2016%2D00274%2D00 , obrante en el índice No. 37 el SAMAI del tribunal. Documento en formato PDF denominado «004RD16-00274C4», página 102. «2.1.1. Que se declare solidariamente la responsabilidad patrimonial de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...) por el enriquecimiento sin justa causa como consecuencia de unos hechos cumplidos por la prestación de servicios que se le impusieron a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. Que, como consecuencia de lo anterior, se restablezca el equilibrio patrimonial a causa de los servicios prestados y se pague solidariamente por Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...) la suma de $1.657.055.443 que no ha sido reconocida ni satisfecha a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. Que se declare solidariamente la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...) y su obligación de indemnizar los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados con sus acciones y omisiones a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. y sus representantes legales y socios capitalistas Pedro Pablo Murillo Rivero y Esperanza Zapata Escalante. Que, como consecuencia de lo anterior, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...) paguen solidariamente a la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. los perjuicios materiales que le causó en la modalidad de daño emergente presente y futuro por la suma de $80.000.000 debido a los honorarios profesionales de un abogado especialista en derecho administrativo y de lo contencioso administrativo para atender el presente asunto (...) Que como consecuencia la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...) paguen solidariamente al señor Pedro Pablo Murillo Rivero como representante legal y a la vez socio capitalista de la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. los perjuicios inmateriales en la modalidad de daño moral por una suma de ochenta (80) salarios mínimos legales mensuales vigentes debido a la angustia y zozobra que ha tenido que padecer al no obtener el pago de los servicios prestados por su empresa y la congoja y aflicción que le ha causado su consecuente deterioro económico ya que la misma representa su patrimonio. Que como consecuencia la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...) paguen solidariamente al señor Pedro Pablo Murillo Rivero como representante legal y a la vez socio capitalista de la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. los perjuicios inmateriales en la modalidad de daño a su salud que fueron causados por una suma de cuarenta (4)0 salarios mínimos legales mensuales vigentes como consecuencia del menoscabo sufrido en su salud a causa de los hechos la presente demanda. Que como consecuencia la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (...) paguen solidariamente a la señora Esperanza Zapata Escalante como representante legal y a la vez socio capitalista de la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. los perjuicios inmateriales en la modalidad de daño moral por una suma de sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes debido a la angustia y zozobra que ha tenido que padecer al no obtener el pago de los servicios prestados por su empresa y la congoja y aflicción que le ha causado su consecuente deterioro económico ya que la misma representa su patrimonio. Adicionalmente, todas las anteriores sumas de dinero que resulten como condena se deberán actualizar de acuerdo al artículo 187 del CPACA, pagar los intereses moratorios de que tratan los artículos 192 ibidem, dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y condenar en costas a la parte demandada conforme al artículo 188 ibidem.» 2.- Los demandantes fundamentaron sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 24 de octubre de 2013 la Dian y la Unión Temporal Almaviva – Almapopular (en adelante, la «UT») celebraron el contrato de prestación de servicios 100206217-2270-2013, cuyo objeto era la prestación del servicio de depósito y conservación de las mercancías decomisadas por la DIAN y los bienes entregados a la entidad como pago de obligaciones fiscales en Buenaventura, Cali, Buga, Palmira, Tuluá, Pasto, Ipiales, Cúcuta y Pamplona (en adelante, el «Contrato»). 2.2.- En el pliego de condiciones se estableció que el objeto del Contrato no comprendía la prestación de unos servicios que denominó «extraordinarios», dentro de los cuales se encontraba el depósito en cuartos fríos para bienes perecederos. Para la prestación de estos servicios extraordinarios la UT podría subcontratarlos con otros proveedores, subcontratación que requería la autorización de la DIAN. Respecto de esta subcontratación, el Contrato disponía que el servicio prestado por el subcontratista debía ser pagado por la UT, con independencia de que la DIAN le hubiese cancelado o no la prestación del servicio extraordinario. 2.3.- El 29 de enero de 2014, mediante oficio 189235407-0247, la DIAN autorizó a la UT la subcontratación de Capachito (demandante en este proceso) para la prestación del servicio extraordinario de depósito en cuartos fríos para bienes perecederos. En virtud de lo anterior, la UT aceptó una serie de ofertas comerciales de Capachito para la prestación de dichos servicios, con lo cual se perfeccionó el contrato de depósito en cuartos fríos (en adelante el «Subcontrato»). 2.4.- Entre el 20 de febrero y el 26 de marzo la DIAN aprehendió unos cortes de carne de bovino y unos pollos para consumo humano en el municipio de Cúcuta, que por su naturaleza perecedera se depositaron en los cuartos fríos de Capachito ubicados en dicho municipio. 2.5.- De conformidad con el artículo 531 de del Decreto 2685 de 1999 (en adelante, el «Estatuto Aduanero»), las mercancías perecederas decomisadas pueden ser donadas a entidades públicas. Una vez aceptada la donación de las mercancías por la entidad donataria, esta tiene la obligación de retirar los bienes del sitio de almacenamiento dentro de los diez días siguientes a la aceptación, so pena de hacerse responsable de los gastos de depósito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 488 de la Resolución 4240 del 2000. 2.6.- Mediante Resoluciones 2411, 2413 y 2415 del 1° de abril y 2511 del 3 de abril de 2014, la DIAN autorizó la donación de los cortes de carne de bovino y los pollos aprehendidos entre el 20 de febrero y el 26 de marzo a favor de la Policía. La Policía acepto la donación, pero no hizo el retiro en el término de diez días. 2.7.- En virtud de lo anterior, entre octubre y diciembre de 2014 Capachito solicitó en varias oportunidades a la DIAN y a la Policía que hicieran el retiro de la mercancía, pero ninguna de las entidades lo realizó. El 20 de abril de 2015, en coordinación con la Policía y el Invima, se procedió a la disposición final de la mercancía, toda vez que ya no era apta para consumo humano. 2.8.- Para la fecha de presentación de la demanda, y aun cuando Capachito había radicado ante la Policía y la DIAN varias solicitudes para el pago de los servicios de depósito prestados hasta el 20 de marzo de 2015, las entidades demandadas no le habían pagado dichos servicios. 2.9.- Con la prestación del servicio de depósito por parte de Capachito, la Policía y la DIAN se enriquecieron sin justa causa. Además de lo anterior, de conformidad con los criterios establecidos en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, las entidades en ejercicio de su imperium impusieron a Capachito la prestación de dicho servicio. Por otro lado, las demandadas omitieron el cumplimiento los deberes a su cargo establecidos en la regulación del trámite de donación de bienes aprehendidos por la DIAN. 2.10.- La Policía y la DIAN deben ser condenadas al pago de: (i) los servicios de depósito en cuarto frío prestados por Capachito desde la fecha en que la Policía debía retirar las mercancías hasta el 20 de marzo de 2015, suma que asciende a mil seiscientos cincuenta millones cincuenta y cinco mil cuatrocientos cuarenta y tres pesos ($1.650.055.443); (ii) los intereses moratorios causados por el no pago del servicio; (iii) la suma de ochenta millones de pesos ($80.000.000) a título de daño emergente, por concepto de los honorarios del apoderado del presente proceso; y (iv) perjuicios morales y por daño a la salud causados a los representantes legales y socios de Capachito. B.- Posición de la parte demandada 3.- La DIAN contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y formuló las siguientes excepciones y argumentos de defensa: 3.1.- Los demandantes no estaban legitimados en la causa por activa toda vez que las prestaciones cuyo pago se reclamaban provenían del Contrato celebrado entre la DIAN y la UT, del cual Capachito no era parte. Además, entre Capachito y la DIAN no existió ninguna relación contractual. Bajo los mismos argumentos, sustentó la excepción de indebida escogencia de la acción. En todo caso, señaló que, respecto del Contrato, la DIAN y la UT celebraron una transacción en virtud de la cual se declararon a paz y salvo por cualquier obligación derivada de este, dentro de la cual se incluían las correspondientes a pagos a los subcontratistas de la UT. 3.2.- Las cuentas de cobro presentadas con la demanda no discriminan si los servicios cuyo cobro se pretende están relacionados con el servicio de depósito en cuartos fríos prestado con ocasión del Subcontrato con la UT o con el servicio prestado una vez la mercancía fue donada a la Policía. En caso de estar cobrando el segundo servicio, quien debe atender su pago es la Policía por ser la donataria de las mercancías aprehendidas por la DIAN. 3.3.- La DIAN no incurrió en ninguna acción u omisión que causara el daño reclamado por los demandantes, pues, en la donación a la Policía, obró dentro de sus facultades y siguiendo el procedimiento reglado. 4.- La Policía también contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y formuló los siguientes argumentos de defensa: 4.1.- No existió ninguna relación contractual entre la Policía y Capachito de la cual se pueda derivar una obligación de la entidad de pagar los montos pretendidos por la prestación del servicio de depósito. 4.2.- No se puede afirmar que la Policía es responsable por el pago de los servicios prestados, pues esta entidad no aceptó las donaciones realizadas por la DIAN, con lo cual no surgió la obligación cuyo pago hoy pretende la demandante. Los bienes que se almacenaron en los cuartos fríos de Capachito nunca fueron de propiedad de la Policía. 4.3.- No es posible reconocer un enriquecimiento sin causa, toda vez que la demandante pretendía desconocer el cumplimiento de normas imperativas respecto de la formación de los contratos. En todo caso, no estaba probado que la Policía se hubiese enriquecido con la prestación del servicio por parte de Capachito. 5.- Mediante auto del 11 de septiembre de 2017 5 , el tribunal vinculó como litisconsorte necesario de la parte demandada a la UT, quien también contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y formuló las siguientes excepciones y argumentos de defensa: 5.1.- Señaló que no estaba legitimada en la causa por pasiva toda vez que: (i) el Contrato fue celebrado entre la DIAN y la UT; (ii) los servicios cuyo pago se pretende escapan el alcance del Contrato, pues se estos se prestaron respecto de bienes que no eran de propiedad de la DIAN al haber sido donados a la Policía; (iii) la donación a la Policía generó una nueva relación de naturaleza contractual entre la DIAN, la Policía y Capachito, ajena a la UT. 5 Expediente digitalizado con la ubicación señalada en el pie de página 4. Documento en formato PDF denominado «005RD16-00274C5», página 85. 5.2.- La transacción que celebraron la DIAN y la UT tuvo como objeto declararse a paz y salvo respecto de los servicios objeto del Contrato. Los servicios cuyo pago se reclaman en este proceso no fueron, ni podían ser, objeto de la transacción referida. 5.3.- La vinculación al proceso como litisconsorte necesario era improcedente, pues el litigo se podía adelantar sin la presencia de la UT, quien no realizó ninguna acción ni intervención respecto de los hechos que sustentan las pretensiones. La reparación directa, además, no era una acción mediante la cual Capachito pudiera cobrar suma alguna a la UT, pues esta no es una entidad estatal. 5.4.- Los contratos mediante los cuales los bienes objeto del servicio de depósito se donaron a la Policía se perfeccionaron con los actos administrativos expedidos por la DIAN, actos se presumen legales y sobre los cuales no se discute su legalidad en este proceso. Además, está probado que la Policía aceptó las donaciones. Por lo tanto, quien debe responder por el pago de dicho servicio es la Policía. C.- Sentencia recurrida 6.- En sentencia del 25 de agosto de 2023 el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró la falta de legitimación por pasiva de la UT y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En síntesis, consideró que: 6.1.-. La transacción suscrita entre la DIAN y a UT no comprendió los servicios prestados por la demandante, los cuales escapaban del alcance del Contrato y del Subcontrato. Por esta razón, el estudio de fondo de las pretensiones dirigidas contra la DIAN sí era procedente. 6.2.- En consonancia con lo anterior, por tratarse de servicios que no estaban cobijados por el Contrato y el Subcontrato celebrados por la UT, esta carecía de legitimación en la causa por pasiva. 6.3.- La prestación de los servicios de almacenamiento en cuarto frío se enmarcó en una de las causales de procedencia excepcional de la actio in rem verso en los términos de la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado, toda vez que estaba acreditado que la prestación de dichos servicios fue impuesta a Capachito por parte de la Policía y la DIAN en ejercicio de su imperium , sin culpa del demandante y por fuera del marco de un contrato estatal. 6.4.- En el expediente estaba acreditado que: (i) mediante Resoluciones 2411, 2413 y 2415 del 1° de abril y 2511 del 3 de abril de 2014, la DIAN autorizó las donaciones de carne de res y pollo para consumo humano a favor de la Policía; y (ii) que la Policía aceptó la donación de dichos alimentos. En consecuencia, en los términos del artículo 488 de la Resolución 4240 del 2000, la Policía tenía diez días desde la comunicación de dichas resoluciones para retirar los alimentos del sitio de almacenamiento. El término de 10 días venció el 29 de abril y el 2 de mayo de 2014, sin que la Policía retirara los bienes referidos. 6.5.- También estaba probada la prestación del servicio por parte de Capachito desde el 29 de abril de 2014 hasta el 20 de abril de 2015, fecha en la cual se realizó el retiro y disposición final de los alimentos con el acompañamiento del Invima. Además, se acreditó que, a pesar de haberlo solicitado en varias oportunidades, ni la DIAN ni la Policía pagaron a Capachito los servicios de depósito prestados. 6.6.- Tanto la Policía como la DIAN debían ser declarados responsables y condenados al pago de los servicios prestados por Capachito. a.- Por un lado, la Policía era responsable pues, al aceptar la donación, adquirió la obligación de retirar las mercancías donadas en el término previsto, y en caso de no hacerlo, se hacía responsable del pago del servicio de depósito. b.- Por el otro lado, la DIAN obró de manera omisiva, pues de conformidad con el artículo 531 del Estatuto Aduanero, tenía la obligación de «exigir el pago total de los gastos causados por la custodia de las mercancías donadas en el evento en que no efectúe el retiro físico de las mercancías en el plazo señalado». Además, no evaluó adecuadamente la opción de revocar directamente las resoluciones ante el incumplimiento de la Policía, con lo cual omitió su deber de que el procedimiento de donación culminara con la verificación del retiro definitivo de las mercancías. 6.7.- Sin embargo, era claro que la omisión de la Policía había tenido mayor incidencia en la causación del daño, por lo cual la condena debía ser asumida en un 70% por parte de la Policía y en un 30% por parte de la DIAN. 6.8.- Respecto del monto de la compensación a reconocer a favor de Capachito, señaló que, de conformidad con las cuentas de cobro presentadas por los demandantes, estaba acreditada: (i) la prestación del servicio de depósito sobre los bienes objeto de las Resoluciones 2411 y 2415 del 1° de abril y 2511 del 3 de abril de 2014; y (ii) y que esta ocurrió desde el 29 de abril de 2014 y hasta el 20 de marzo de 2015. Esta suma ascendía a mil doscientos noventa y tres millones seiscientos cuarenta mil trescientos pesos ($1.293.640.300). El tribunal no se pronunció respecto de los servicios prestados sobre los bienes objeto de la Resolución 2413 del 1° de abril de 2014. 6.9.- Agregó que, si bien en las cuentas de cobro se incluyó un valor por concepto de intereses moratorios, este debía ser descontado del valor a reconocer toda vez que dicho reconocimiento desconocería la naturaleza eminentemente compensatoria de la pretensión de enriquecimiento sin causa. Por lo tanto, la suma actualizada para la fecha de la sentencia ascendía a dos mil sesenta y cinco millones trescientos cincuenta y ocho mil trescientos ochenta pesos ($2.065.358.380). 6.10.- Negó los demás perjuicios materiales y los perjuicios morales por no estar acreditados, y en todo caso por no ser procedentes por la naturaleza compensatoria de las pretensiones de enriquecimiento. 6.11.- Se abstuvo de condenar en costas a las entidades demandadas toda vez que, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, no podía entenderse que estas podían imponerse de forma objetiva contra la parte vencida. Por el contrario, era necesario que se acreditara la temeridad o mala fe y se demostrara su causación, supuestos que no se cumplían en el caso concreto. D.- Recursos de apelación 7.- Los demandantes apelan y solicitan que se modifique la condena impuesta a las entidades en los siguientes términos: (i) no se pueden descontar los intereses moratorios calculados en las cuentas de cobro, toda vez que la compensación debe llevar a los demandantes al mismo estado en el que se encontraban antes del empobrecimiento y esto no se satisface solo con el reconocimiento del valor de los servicios prestados; (ii) los perjuicios morales y por daño a la salud sufridos por los accionistas de Capachito estaban acreditados con los testimonios practicados en el proceso; y (iii) se debe condenar en costas de primera instancia a las entidades demandadas porque está probado que realizaron actuaciones consideradas temerarias o de mala fe por el CGP y, además, se demostraron los gastos en los que incurrió la demandante en el trámite de proceso. 8.- La Policía también apela y en su recurso: 8.1.- Transcribe literalmente la contestación de la demanda. 8.2.- Indica, de forma general, que las pruebas aportadas y practicadas en el proceso no acreditan la existencia de una acción u omisión imputable a la entidad que le hubiese causado un daño los demandantes. 8.3.- Formula un único reparo concreto en el que señala que la Policía «no tuvo nada que ver con el objeto de controversia» toda vez que Pedro Pablo Murillo Rivero, socio de Capachito y demandante en el presente proceso, indicó en su declaración que: «el negocio o contrato de prestación de servicios para la guarda y cuidado de la referida mercancía lo realizó directamente con la DIAN y la Unión Temporal». 9.- La DIAN también apela la decisión y formula los siguientes reparos concretos: 9.1.- No se configuró ninguna de las excepciones establecidas en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 para la procedencia de la actio in rem verso . Si bien el tribunal afirmó que la DIAN impuso a Capachito la prestación del servicio mediante fuerza o constreñimiento, en realidad le imputó responsabilidad por una supuesta omisión en el trámite de la donación. 9.2.- No era procedente aplicar la figura del enriquecimiento sin causa porque las prestaciones cuyo cobro se pretendía se ejecutaron en virtud del Contrato suscrito entre la UT y la DIAN y, derivado de este, por el Subcontrato suscrito entre Capachito y la UT. Por lo anterior, tampoco era cierto que la UT no estuviera legitimada en la causa para responder por el pago de los servicios reclamados por Capachito. 9.3.- Al contrario de lo afirmado por el tribunal, la DIAN cumplió en todo momento con el procedimiento establecido en el Estatuto Aduanero y sus decretos reglamentarios para la donación que se realizó a favor de la Policía. Además de lo anterior, la entidad no podía revocar directamente las resoluciones de autorización de donación, como sugirió el tribunal, pues no se cumplían los requisitos del artículo 93 del CPACA. 9.4.- Capachito prolongó en el tiempo la prestación del servicio, pues desde el momento en que la Policía no retiró la mercancía, esta sociedad debió realizar los trámites con el Invima para su disposición final. Por lo tanto, los servicios cuyo pago pretende se prestaron hasta el 20 de abril de 2015 por su propia culpa. 9.5.- En todo caso, quien debía responder por el pago del servicio de depósito era la Policía toda vez que, con el perfeccionamiento de las donaciones realizadas por la DIAN, los bienes pasaron a ser de su propiedad. Además, de conformidad con el artículo 488 de la Resolución 4240 del 2000, la Policía, como donataria, se obligó retirar las mercancías dentro del término de diez días, so pena de asumir el costo del depósito. 9.6.- El tribunal no fundamentó ni justificó de ninguna manera la decisión de dividir proporcionalmente el pago de la condena, asignando a la DIAN el 30% del pago y a la Policía el 70%. CONSIDERACIONES E.- Caducidad de la acción 10.- Las pretensiones de la demanda se presentaron como de reparación directa y el daño imputado consistió en el no pago de los servicios de depósito en cuarto frío prestados por Capachito a la DIAN y a la Policía. El acta de visita del Invima del 20 abril de 2015 a las instalaciones de Capachito acredita que hasta ese día se prestó el servicio de depósito en cuarto frío; en dicha visita se ordenó «el retiro del mismo para lo cual la Policía Nacional coordina los respectivos vehículos que llevaran el producto al relleno sanitario» 6 . 11.- Por lo tanto, el término de dos años de la acción de reparación directa, en los términos del artículo 164 numeral 2 literal i), comenzó a correr el día siguiente, 21 de abril de 2015. En consecuencia, la demanda presentada el 14 de junio de 2016 es oportuna, incluso sin contar la suspensión del término de caducidad con la presentación de la solicitud de conciliación el 4 de diciembre de 2015 7 . 12.- De estudiarse el asunto como una acción de controversias contractuales, la acción tampoco estaría caducada. Lo anterior, en la medida en que la donación realizada por la DIAN a la Policía, contrato que generó las obligaciones cuyo pago se reclaman, no estaba sometida a un plazo; su ejecución conllevaba la disposición cierta de la mercancía por parte de la Policía, que solo se dio con la destrucción realizada el 20 de abril de 2015. Por lo tanto, en esta fecha terminó la prestación contractual, razón por la cual, el término de caducidad de dos años dispuesto en el artículo 164 numeral 2 literal j) del CPACA se computaría desde el 21 de abril de 2015. En consecuencia, la demanda presentada el 14 de junio de 2016 fue oportuna, aún sin tener en cuenta la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial. F.- Asuntos procesales, decisión a adoptar y plan de exposición 13.- Los demandantes formularon una acción de reparación directa y solicitaron que sus pretensiones fueran analizadas bajo la figura del enriquecimiento sin causa. Sin embargo, los servicios prestados por Capachito tienen una causa contractual por la existencia de una serie de contratos coligados, que vinculan a Capachito con la DIAN y la Policía, por cuanto los servicios reclamados se prestaron en virtud de la donación de mercancía perecedera que estaba depositada en los cuartos fríos de la demandante. 14.- No obstante lo anterior, no podría negársele a los demandantes su derecho de acceso a la administración de justicia y a obtener una resolución de fondo de sus pretensiones declarando la indebida escogencia de la acción y profiriendo una sentencia inhibitoria. Sobre todo, porque la divergencia respecto de las acciones procedentes en este tipo de situaciones se ha generado por las posiciones jurisprudenciales adoptadas por el Consejo de Estado sobre la ejecución de prestaciones que «no se amparan en un contrato» 8 . En este sentido, 6 Expediente digitalizado con la ubicación señalada en el pie de página 4. Documento en formato PDF denominado «002RD16-00274C2», página 131. 7 Expediente digitalizado con la ubicación señalada en el pie de página 4. Documento en formato PDF denominado «004RD16-00274C4», página 92. 8 Sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 Sección Tercera, radicado 73001-23-31-000-2000- 03075-01(24897). El ponente no comparte las consideraciones allí expuestas, que confunden el contrato, que es el acuerdo de voluntades, con el documento que lo contiene, ni está de acuerdo en inaplicar las disposiciones legales que indican el deber de reconocer las prestaciones cumplidas en desarrollo de un contrato que se estime afectado de nulidad por no elevarse a escrito. Este punto se desarrolló en el salvamento de voto a la sentencia del 11 de septiembre de 2024, expediente 69240, M.P. Alberto Montaña Plata. para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes, las pretensiones de la demanda se analizarán: (i) bajo los supuestos de la responsabilidad contractual por incumplimiento de las obligaciones derivadas de la donación de mercancía; y (ii) en todo caso, bajo la acción de reparación directa por enriquecimiento sin causa. 15.- La sala modificará la sentencia apelada. En primer lugar, estudiará las pretensiones de la demanda bajo los supuestos de la responsabilidad contractual y declarará que la Policía es responsable contractualmente por el pago de los servicios de depósito prestados por Capachito, toda vez que incumplió su obligación de retirar los bienes donados a su favor por la DIAN. Y la responsabilidad contractual se deriva de la existencia de una serie de contratos coligados que vinculan a Capachito, a la DIAN y a la Policía. 16.- En segundo lugar, declarará que, en todo caso, aplicando la figura del enriquecimiento sin causa, la Policía es responsable extracontractualmente del pago de los servicios prestados por Capachito. Lo anterior, en la medida en que: (i) está acreditada la prestación del servicio por parte de Capachito; y (ii) la Policía no formuló reparos concretos contra la decisión del tribunal que declaró su responsabilidad y la condenó al pago de los servicios prestados por Capachito. 17.- Respecto de la condena a imponer a la Policía, se actualizarán los valores reconocidos en la sentencia de primera instancia y no se reconocerán: (i) los intereses moratorios solicitados respecto del valor de los servicios prestados ni (ii) la indemnización de perjuicios morales ni daño a la salud. Lo anterior porque su reconocimiento no es procedente ni bajo la institución de la responsabilidad contractual ni bajo la figura del enriquecimiento sin causa. 18.- Finalmente, la sala modificará la condena impuesta a la DIAN. Esta entidad incurrió en una omisión respecto del procedimiento reglado para la donación de bienes aprehendidos por la entidad, por lo cual es responsable del pago de los servicios de depósito prestados respecto de los bienes sobre los cuales no operó la donación a favor de la Policía. G.- La Policía es responsable contractualmente por el pago de los servicios prestados por Capachito 19.- En relación con los contratos coligados, la doctrina ha señalado que: «La vinculación entre negocios jurídicos es un tema habitual en la vida de relación, que se puede abordar, percibir y resolver de diferentes formas dado que, como situación de hecho o procedimiento de ordenación de intereses, agrupa bajo su espectro múltiples especies que se caracterizan por la existencia de un vínculo funcional jurídicamente relevante que enlaza una pluralidad de actos dispositivos autónomos mediante los cuales los sujetos disciplinan su esfera personal y patrimonial, y que hace posible la consecución de una finalidad determinada que excede los efectos de cualquier figura aislada o que no puede lograrse prescindiendo de la mencionada agrupación. Dicha vinculación requiere como mínimo para su configuración la concurrencia de dos elementos. De un lado, deben confluir dos o más negocios jurídicos autónomos, con efectos particulares e independientes, con una identidad típica o atípica y sometidos a su propia regulación, y del otro, es necesario que estén coordinados por un nexo eficiente, genética o funcionalmente, el cual puede configurarse como de subordinación, convergencia, dependencia o interdependencia entre la existencia, el desarrollo o entre los efectos de un acto respecto de los de los demás (...) En ese orden de ideas, habrá coligación cuando dos o más sujetos celebran una pluralidad de contratos que conservan su fisionomía, su independencia y su autonomía, pero que están vinculados por un nexo de interdependencia funcional, para el cumplimiento de una finalidad económica supracon-tractual, de modo que cada uno de ellos es determinante del otro para el logro del resultado perseguido» 9 . 20.- Sobre esta figura, la jurisprudencia del Consejo de Estado también ha considerado que: «Así, los elementos característicos de la coligación o coligación negocial son, fundamentalmente, dos: (i) que exista una pluralidad de contratos y (ii) que entre esos contratos exista un nexo o vínculo por su función, es decir, que las prestaciones que surgen de uno y otro negocio estén interrelacionadas para alcanzar una finalidad específica o un interés único y común No es necesario que los negocios individualmente considerados sean celebrados por las mismas partes; de hecho, puede ser que solo alguna de ellas sea común a los contratos conexos, que lo sean ambas o que ninguna, pues lo que importa, realmente, es la función (práctica, económica o social) que, en conjunto, cumplen los negocios vinculados, lo que, contrario sensu, implica que no se presenta una coligación negocial cuando simplemente existe una pluralidad de negocios celebrados por las mismas partes sin que exista nexo funcional alguno entre los contratos, por cuanto la conexidad se predica de los negocios jurídicos y, específicamente, de la finalidad de los mismos, mas no de las partes que intervienen en la creación de dichos actos. Esa conexidad de un contrato con otro u otros puede darse por una relación de dependencia unilateral o bilateral. La primera se presenta cuando uno de los negocios jurídicos vinculados predomina respecto de los demás y, a su turno, los demás están subordinados a aquél. A su vez, la segunda se produce cuando el vínculo funcional que se genera entre los negocios es interdependiente entre sí, es decir, no existe un contrato conexo que predomine sobre los demás, sino que todos los negocios tienen igual preponderancia y, por lo mismo, se relacionan de forma coordinada. Es también importante precisar que la conexidad no surge por la declaración de la voluntad de las partes en tal sentido, sino: (i) por la naturaleza de los actos, como sucede entre el contrato de promesa y el contrato prometido, (ii) por las obligaciones creadas por ellos, como ocurre cuando se condiciona el cumplimiento de las obligaciones del contrato subordinado a las del contrato predominante o (iii) por disposición legal» 10 . 9 Galvis Núñez, David Mateo. Contratos coligados. Universidad Externado de Colombia (2022) p. 34 y ss. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2016, expediente 35763, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 21.- En el presente caso se evidencia la existencia de una coligación funcional entre los siguientes contratos celebrados por las partes involucradas en el proceso: 21.1.- El contrato de prestación de servicios celebrado entre la DIAN y la UT el 24 de octubre de 2013, cuyo objeto era «la prestación del servicio de depósito, almacenamiento, recepción, guarda, custodia y conservación de las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas a favor de la Nación, de los bienes muebles entregados a la DIAN, en pago de obligaciones fiscales y de aquellos que por disposición legal le corresponda administrar a la DIAN a través de la Subdirección de Gestión Comercial o dependencia competente desde el momento de la entrega hasta su retiro definitivo» 11 . En este Contrato, además, se pactó la posibilidad de que, previa aprobación de la DIAN, la UT pudiera subcontratar servicios que escapaban el alcance del contrato, como la «utilización de cuartos fríos» 12 , bajo las siguientes reglas Para la prestación de estos servicios que serían subcontratados por la UT, el contratista debía «adelantar procesos de selección objetiva» para «garantizar que la escogencia se realice al ofrecimiento más favorable para la entidad» 13 . Para el efecto, una vez adelantado dicho procedimiento, la Subdirección de Gestión Comercial de la DIAN informaría a las Direcciones Seccionales «la lista de proveedores seleccionados para prestar los demás servicios» 14 y serían estas direcciones quienes solicitarían directamente al contratista la prestación de estos servicios adicionales a través de los subcontratistas. Además, se señaló que «el contratista efectuará el pago del valor total causado por el servicio prestado a la empresa y proveedores, sin que éste se condicione a la cancelación del servicio extraordinario por parte de la Entidad» 15 al contratista. 21.2.- En ejercicio de dicha posibilidad, la UT y Capachito celebraron el subcontrato de prestación de servicios de depósito en cuartos fríos de conformidad con: La oferta presentada por Capachito a la UT el 23 de enero de 2014, mediante la cual presentó las «condiciones en la que prestarán los siguientes servicios: I. Cuidado y sostenimiento de ganado bovino en pie 11 Expediente digitalizado con la ubicación señalada en el pie de página 4. Documento en formato PDF denominado «001RD16-00274C1», página 60. 12 En los términos señalados en el pliego de condiciones del proceso de selección. Expediente digitalizado con la ubicación señalada en el pie de página 4. Documento en formato PDF denominado «001RD16- 00274C1», página 72. 13 Ibid. Página 74. 14 Ibid. 15 Ibid. (...) IV. Cuidado y sostenimiento de aves de corral en pie (gallinas y pollos). V. Servicio de cuartos fríos para perecederos». La aceptación de la oferta por parte de la UT y la DIAN, contenida en el oficio 189235407 del 29 de enero de 2014 16 mediante el cual el director seccional de Aduanas informó que «ha sido aceptada la propuesta de prestación de servicios extraordinarios con el proveedor Agropecuarias Capachito» de conformidad con la «cotización de fecha del 28 de enero de 2014 enviada por la UT Almaviva – Alpopular». El oficio 189000201-0050 del 27 febrero de 2015 suscrito por la directora seccional de Aduanas de la DIAN 17 , mediante el cual se «autoriza la prestación de los servicios extraordinarios de cuidado y sostenimiento de animales vivos, cuarto frío, transporte y cargue de mercancías para las mercancías aprehendidas (...) durante el mes de marzo de 2015». Este servicio se prestaría en «las instalaciones del depósito respectivo: Almaviva o Alpopular y/o proveedor autorizado» que correspondía a Capachito. 21.3.- Tres contratos de donación celebrados entre la DIAN y la Policía respecto de bienes que se encontraban depositados en las instalaciones de Capachito con ocasión del Subcontrato referido anteriormente. Para la formación de cada uno de estos contratos existió una resolución de autorización expedida por la DIAN y una aceptación expresa por escrito por parte de la Policía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1443 del Código Civil 18 . La celebración de dichos contratos estaba, además, autorizada por el artículo 531 del Estatuto Aduanero vigente 19 : Primer contrato: Resolución 2411 del 1° de abril de 2014 expedida por la subdirectora de Gestión Comercial de la DIAN mediante la cual se dispone «autorizar la donación para la Policía Nacional (...) de la mercancía ubicada en las instalaciones de Agropecuaria Capachito» correspondiente a corte de carne de bovino 20 . La donación autorizada mediante esta resolución fue aceptada mediante oficio 018512 del 29 de abril de 2014, en el cual el comandante del Departamento de Policía de Norte de Santander señala que «en atención 16 Ibid. Página 261. 17 Ibid. Página 264. 18 «La donación entre vivos es un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta.» 19 Artículo 531 del Decreto 2685 de 1999: «La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá donar las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas a favor de la Nación, a las entidades públicas del orden nacional, a la Fuerza Pública y al Senado o Cámara de Representantes del Congreso de la República, así como a las entidades contempladas en el artículo 524 de este Decreto y a los programas públicos dirigidos a los sectores más pobres y vulnerables de la población colombiana». 20 Ibid., página 62. a la resolución No. 002411 del 01 de abril de 2014 en la cual hacen un ofrecimiento para esta unidad (...) este comando acepta recibirlo» 21 Segundo contrato: Resolución 2415 del 1° de abril de 2014 expedida por la subdirectora de Gestión Comercial de la DIAN mediante la cual se dispone «autorizar la donación para la Policía Nacional (...) de la mercancía ubicada en las instalaciones de Agropecuaria Capachito» correspondiente a carne despostada de ganado bovino 22 . La donación autorizada mediante esta resolución fue aceptada mediante oficio No. S.2014 – 014557 del 2 de abril de 2014, en el cual el comandante del Departamento de Policía de Norte de Santander señala que «en atención al correo electrónico del 2 de abril de 2014 en el cual hacen un ofrecimiento para esta unidad mediante Resolución No. 002415 del 01/04/2014 (...) este comando acepta recibirlo» 23 . Tercer contrato Resolución 2511 del 3 de abril de 2014 expedida por la Subdirectora de Gestión Comercial de la DIAN mediante la cual se dispone «autorizar la donación para la Policía Nacional (...) de la mercancía ubicada en las instalaciones de Agropecuaria Capachito» correspondiente a cortes de carne de bovino y carne de bovino en medios canales despostada. 24 La donación autorizada mediante esta resolución fue aceptada mediante oficio 018509 del 29 de abril de 2014 mediante el cual el comandante del Departamento de Policía de Norte de Santander señaló que «en atención a la resolución No. 002511 del 03 de abril de 2014 en la cual hacen un ofrecimiento para esta unidad (...) este comando acepta recibirlo» 25 22.- La coligación entre los contratos referidos anteriormente se hace evidente al revisar las obligaciones especiales que asumió la UT en virtud del Contrato. Al respecto, en los estudios previos 26 se señaló que el contratista debía: «Para el caso de las donaciones, dar aplicación a lo previsto en el parágrafo del artículo 488 de la Resolución 4240 de 2000 el cual establece "Una vez notificada la resolución que autorice la fonación, el beneficiario deberá retirar del sitio de almacenamiento, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, las mercancías 21 Ibid., página 126. 22 Ibid. páginas 90 a 94. 23 Ibid., página 95. 24 Expediente digitalizado con la ubicación señalada en el pie de página 4. Documento en formato PDF denominado «26-OCTUBRE 2015», página 45 a 49. 25 Ibid. página 194. 26 De conformidad con el pliego de condiciones, las obligaciones especiales del contratista se encuentran detalladas en el « numeral 2.9.2 de los Estudios Previos ». Expediente digitalizado con la ubicación señalada en el pie de página 4. Documento en formato PDF denominado «001RD16-00274C1», página 141. objeto de donación. De no hacerlo dentro de este término correrá por su cuenta con los gastos causados por la guarda y custodia de las mercancías donadas. En caso de tratarse de mercancías perecederas, su retiro será inmediato» 27 . 23.- En virtud de las donaciones referidas, la Policía quedó vinculada con Capachito, pues a partir de estas surgió una coligación respecto de las obligaciones y los servicios que, en virtud del Subcontrato con la UT, prestaba a la DIAN. 24.- Por ello, al perfeccionarse las donaciones con las aceptaciones respectivas por parte de la Policía, surgió para esta entidad una imposición en su calidad de donataria, en los términos del artículo 1483 del Código Civil 28 . Dicha imposición estaba dispuesta en el artículo 488 de la Resolución 4240 de 2000 que reglamentó el artículo 531 del Estatuto Tributario citado anteriormente, de conformidad con el cual: «Una vez notificada la resolución que autorice la donación, el beneficiario deberá retirar del sitio de almacenamiento, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, las mercancías objeto de donación. De no hacerlo dentro de este término correrá por su cuenta con los gastos causados por la guarda y custodia de las mercancías donadas. En caso de tratarse de mercancía perecedera, su retiro será inmediato». 25.- La sala resalta que, aun cuando la imposición de retiro de las mercancías está dispuesta en una norma que reglamenta una disposición legal, dicha situación no hace que la fuente de esta obligación sea legal y no contractual. La imposición dispuesta en el artículo 488 de la Resolución 4240 de 2000 debe entenderse como una cláusula que en virtud de la ley forma parte de este tipo de contratos de donación en los términos del artículo 1501 del Código Civil 29 , por lo cual es evidente que se trata de una obligación de naturaleza contractual. 26.- Así las cosas, al estar acreditado que la Policía aceptó los bienes donados, y que estos correspondían a la mercancía perecedera, de conformidad con la norma citada la entidad tenía la obligación de retirarlas de forma inmediata, esto es, al día siguiente de la aceptación. Por lo tanto, respecto de cada resolución de autorización de donación, los bienes debieron retirarse por la Policía en las siguientes fechas: Respecto de los bienes relacionados en la Resolución 2411 del 1° de abril de 2014, al haberse aceptado mediante oficio del 29 de abril de 2014, estos debieron ser retirados el 30 de abril siguiente. 27 Expediente digitalizado con la ubicación señalada en el pie de página 4. Documento en formato PDF denominado «004RD16-00274C4», página 345. 28 «Si el donatario estuviere en mora de cumplir lo que en la donación se le ha impuesto». 29 «Se distinguen en cada contrato las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza, y las puramente accidentales. Son de la esencia de un contrato aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente; son de la naturaleza de un contrato las que no siendo esenciales en él, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales a un contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le pertenecen, y que se le agregan por medio de cláusulas especiales». Respecto de los bienes relacionados en la Resolución 2415 del 1° de abril de 2014, al haberse aceptado mediante oficio del 2 de abril de 2014, estos debieron ser retirados el 3 de abril siguiente. Respecto de los bienes relacionados en la Resolución 2511 del 3 de abril de 2014, al haberse aceptado mediante oficio del 29 de abril de 2014, estos debieron ser retirados el 30 de abril siguiente. 27.- La Policía no atendió la obligación de retiro surgida con ocasión del perfeccionamiento de los contratos de donación, y, en consecuencia, se hizo responsable del pago de los costos de depósito, de conformidad con lo señalado en el artículo 488 de la Resolución 4240 de 2000 citado anteriormente. 28.- Además, en el expediente está probado que el servicio se prestó hasta el 20 de abril de 2015 30 , fecha en la que se realizó la diligencia de retiro de la mercancía con acompañamiento del Invima y a solicitud de la Policía. En el acta de la visita se consignó esta se realizaba: «en el establecimiento denominado Agropecuarias Capachito» y se señaló