Sentencia de Control de Constitucionalidad C-248 de 2025

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-248 DE 2025 Expediente RE-366 Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 117 del 30 de enero de 2025, “[p]or el cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo en el marco de la declaratoria de conmoción interior para mitigar sus efectos en el sector, necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos”. Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente SENTENCIA. Esta decisión se profiere en el proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 117 de 2025, adelantado en los términos de los artículos 215 y 241.7 de la Constitución Política y 55 de la Ley 137 de 199. Síntesis de la decisión La Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto 117 de 2025, expedido por el Gobierno nacional en desarrollo del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo y los municipios del área metropolitana de Cúcuta (Norte de Santander), así como en los municipios de Río de Oro y González (Cesar). El Decreto contenía dos medidas. El artículo 1 amplió la destinación de los ingresos fiscales del Fondo Nacional del Turismo (FONTUR) para que fuesen empleados en apoyos a los prestadores de servicios turísticos durante el estado de conmoción interior. El artículo 2 estableció un descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios a favor de los prestadores de servicios turísticos que alojaran gratuitamente a personas víctimas de desplazamiento forzado en el Catatumbo. En primer lugar, la Corte examinó si respecto del Decreto 117 de 2025 se configuraba la inconstitucionalidad por consecuencia, en razón a que la Sentencia C-148 de 2025 determinó la inexequibilidad parcial del Decreto 62 del mismo año, mediante el cual el Gobierno declaró el mencionado estado de conmoción interior. La Corporación concluyó que el artículo 1 era inconstitucional por consecuencia, ya que la ampliación de la destinación de los ingresos fiscales del FONTUR para apoyar a los operadores de servicios turísticos no se vinculaba con ninguno de los hechos y consideraciones que para la Corte ameritaron la declaratoria de conmoción interior, tal y como quedó expuesto en la referida Sentencia. Luego, la Corte emprendió el correspondiente examen de constitucionalidad del Decreto –con excepción del artículo 1-. Para tal efecto, la Corte se refirió a los requisitos formales y materiales de validez de los decretos de desarrollo del estado de conmoción interior, al fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia y a la atención humanitaria de sus víctimas, así como a las reglas jurisprudenciales para el examen de las medidas tributarias adoptadas durante el estado de conmoción interior. Como resultado del análisis del Decreto 117 de 2025 a partir de tales premisas, la Corte encontró que este superaba los presupuestos formales de validez. Adicionalmente, la Corporación concluyó que el incentivo tributario por el alojamiento gratuito a víctimas de desplazamiento es una medida que busca ampliar la capacidad institucional para brindar la atención humanitaria inmediata a las víctimas de desplazamiento forzado en la región y, por lo tanto, superaba los presupuestos de validez material salvo el requisito que exigía que los prestadores de alojamiento contaran con una copia del Registro Único de Víctimas o de la declaración de la víctima a la que le brindó alojamiento para acceder al beneficio tributario. La Corte encontró que esta exigencia afectaba en forma desproporcionada los derechos de las víctimas a la intimidad y a la integridad, y adicionalmente constituía una barrera para la prestación efectiva del alojamiento gratuito en el marco de la atención humanitaria inmediata. En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad de este requisito, y lo reemplazó por el deber de los operadores turísticos de contar con la información de identificación de las personas que hayan alojado, la cual será suministrada a la autoridad tributaria en el momento de reclamar el beneficio. Por último, la Corte encontró que los prestadores de servicios turísticos ubicados en Río de Oro y González quedaron excluidos del incentivo tributario por alojar gratuitamente a las víctimas de desplazamiento forzado. Para esta Corporación, tal situación constituía un trato discriminatorio injustificado y violatorio del principio de equidad tributaria, razón por la cual declaró la exequibilidad condicionada de la norma contentiva de esta medida, en el sentido de que también comprende a las personas naturales y jurídicas que cumplan los requisitos previstos en el Decreto, y que se encuentren domiciliadas en los referidos municipios del departamento del Cesar. ANTECEDENTES El 24 de enero del año en curso, el Gobierno nacional expidió el Decreto 62 de 2025, mediante el cual decretó el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar, por el término de 90 días. El Decreto Legislativo 117 de 2025 En ejercicio de las facultades excepcionales previstas en el artículo 215 de la Constitución, y en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional expidió el Decreto 117 del 30 de enero de 2025, cuyo texto se transcribe en el Anexo de la presente sentencia. El 31 de enero del presente año la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica del Decreto 117 de 2025 y de sus soportes documentales a esta Corporación, para su correspondiente revisión de constitucionalidad. En esa misma fecha, la Sala Plena asignó el expediente a la magistrada Natalia Ángel Cabo para su estudio y trámite. Actuación procesal En el auto del 5 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora (i) asumió el conocimiento del trámite y (ii) requirió a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que suministrara más información sobre la justificación, la finalidad y el alcance de las medidas contenidas en el Decreto Legislativo materia de revisió. Adicionalmente, la magistrada dispuso que una vez se recibiera esta información, (iii) se comunicara la iniciación del proceso al presidente del Congreso, a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Comercio, Industria y Turismo (MINCIT), Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), al Fondo Nacional de Turismo (FONTUR) y a la Defensoría del Pueblo; (iv) se fijara en lista el proceso para permitir las intervenciones ciudadanas; (v) se invitara a participar a varias entidades, organizaciones e instituciones académicas; y (vi) se corriera traslado del proceso al procurador general de la Nación para su respectivo concepto sobre la constitucionalidad de la norma examinad'' . El 12 de febrero de 2025, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y la Oficina Asesora Jurídica del MINCIT presentaron una respuesta conjunta al requerimiento de información formulado por la magistrada sustanciadora. Estas entidades contestaron los interrogantes formulados, pero también pusieron de presente que habían corrido traslado de algunos de los cuestionamientos al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS) y a la UARIV por competencia. En consecuencia, mediante auto del 21 de febrero del año en curso la magistrada sustanciadora requirió a estas dos entidades para que se pronunciaran al respecto. Una vez recibidas las respuestas del DAPS y de la UARIV, en el auto del 7 de marzo de 2025 la magistrada sustanciadora dispuso la continuación del trámite con las comunicaciones, fijación en lista y traslado ordenados en el auto del pasado 5 de febrero. Pruebas A continuación se reseñan las respuestas suministradas por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el MINCIT y la UARIV a las preguntas formuladas en el auto del 5 de febrero de 2025. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y Ministerio de Comercio, Industria y Turism En su respuesta conjunt, estas entidades señalaron que las medidas establecidas en el Decreto Legislativo 117 de 2025 buscan: (i) mitigar los efectos adversos causados por la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo con énfasis en la afectación humanitaria sufrida por las víctimas de desplazamiento; y (ii) ofrecer un estímulo tributario para los contribuyentes del impuesto de renta que voluntariamente hospeden de manera gratuita a las víctimas de desplazamiento por hechos de violencia. De esta manera, afirmaron las entidades, se garantiza la seguridad y el bienestar de las víctimas de desplazamiento como la sostenibilidad del sector turístico en la región. En cuanto a las razones fácticas que acreditan la necesidad de las medidas, las entidades listaron las siguientes: (i) violencia sistemática y generalizada debido a la presencia de grupos armados ilegales que ha generado un ambiente de permanente terror en la población civil por medio de homicidios selectivos y masacres de líderes sociales, defensores de derechos humanos y excombatientes en proceso de reincorporación; (ii) desplazamiento forzado de comunidades enteras; (iii) ataques indiscriminados contra la población civil mediante atentados con explosivos, secuestros y extorsiones; (iv) limitación a la libertad de locomoción, al acceso a servicios básicos y al ejercicio de derechos fundamentales debido al control territorial por parte de grupos armados. Estas circunstancias traen para la población las siguientes consecuencias: condiciones de vida precarias en campamentos improvisados o zonas urbanas marginales, escasez de alimentos, agua potable y atención médica, traumas psicológicos y mentales, riesgo de reclutamiento forzado de menores y parálisis de la actividad económica de la región. Así, las medidas contenidas en el Decreto Legislativo objeto de revisión buscan poner la capacidad de hospedaje de los prestadores de servicios turísticos de alojamiento al servicio de las necesidades de 50.959 personas víctimas de desplazamiento forzado masivo, y de 6.059 personas localizadas en alojamientos temporales ubicados en distintos municipios del departamento de Norte de Santander. Puntualmente, con la modificación transitoria del artículo 53 de la Ley 2068 de 202, se permite que los recursos del FONTUR sean utilizados para brindar auxilios, subsidios o apoyos en el marco de estados de excepción y adoptar medidas orientadas a atender la crisis, mitigar su impacto socioeconómico y recuperar el sector del turismo. Esto guarda relación con el incentivo tributario para quienes provean alojamiento gratuito a los desplazados, pues el alto número de víctimas de este fenómeno exige la inmediata adopción de medidas para protegerlas. Por otra parte, las entidades indicaron que la conexidad entre las medidas decretadas en el Decreto 117 de 2025 y Decreto 062 de 2025 está acreditada, pues se trata de actuaciones diseñadas para abordar algunos de los aspectos más críticos de la situación del Catatumbo. Ello, debido a que la violencia ha provocado una caída drástica en el turismo al tiempo que el desplazamiento forzado genera una gran demanda de alojamiento temporal. Por lo tanto, la destinación de recursos del FONTUR así como el incentivo tributario para la promoción del alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado fomenta la solidaridad y contribuye a superar la crisis humanitaria. Se trata entonces de medidas que buscan mitigar los efectos negativos en el sector turístico y contribuir con la atención de la población víctima de desplazamiento. En segundo lugar, las entidades explicaron que el artículo 53 de la Ley 2068 de 2020 autoriza la destinación de los recursos del FONTUR para brindar apoyos en el sector turístico en los eventos relacionados con el estado de emergencia y los desastres naturales. Sin embargo, esa posibilidad no se previó en relación con la conmoción interior, razón por la que se requería la modificación de la disposición para habilitar dicho mecanismo en la atención de la grave perturbación del orden público y, de esta forma, atender la crisis humanitaria que motivó la declaración del estado de excepción en el Catatumbo. En tercer lugar, las entidades hicieron referencia a las cifras de desplazamiento, así: (i) al 22 de enero de 2025 se registraron 36.137 víctimas de desplazamient, de las cuales 16.482 se encontraban resguardadas en albergues en diferentes municipio de Norte de Santander; (ii) al 28 de enero de 2025 se registraron 50.000 víctimas de desplazamiento forzado mientras que 28.549 estaban confinadas; (iii) la gran mayoría de víctimas se desplazaron a los municipios de Cúcuta (15.086), Tibú (12.362) y Ocaña (9474), y por lo menos 12.520 personas se encuentran confinadas en los municipios de Tibú (10.206), San Calixto (758), Ábrego (656), Convención (500), y Teorama (400). Finalmente, explicaron que según el reporte de la Alcaldía de Cúcuta en ese municipio han ingresado aproximadamente 22.000 personas víctimas de desplazamiento y solo se ha podido gestionar el albergue transitorio de 2.800 personas en diferentes hoteles de la ciudad. En ese contexto, las entidades plantearon que las medidas previstas en el decreto permiten otorgar subsidios y auxilios directos a los afectados por la crisis, refuerzan las capacidades del Estado para atender de forma directa aspectos de la crisis y con ello lograr la mitigación inmediata, permiten una mejor coordinación entre las entidades involucradas en la atención humanitaria, y aumentan la eficacia operativa al destinar el uso de recursos sin requerir nuevas asignaciones presupuestales. En cuarto lugar, las entidades hicieron referencia al marco normativo de atención a las víctimas de desplazamiento forzado, particularmente a las obligaciones del Gobierno nacional en la prevención del desplazamiento, la atención humanitaria de las víctimas de esta situación y la mitigación de sus efectos. Así, las entidades describieron los deberes y las competencias relacionadas con la atención humanitaria (etapas, componentes, autoridades competentes) y otras medidas de atención y reparación. Luego, precisaron que si bien el marco normativo es robusto las capacidades institucionales son insuficientes por la magnitud del desplazamiento. En quinto lugar, las entidades señalaron que el beneficio tributario se extiende por el tiempo máximo que dure el estado de conmoción interior y agregan que el decreto no establece un número máximo de noches que podrán ser descontadas “siempre y cuando los privados cubiertos por el Decreto le den estricto cumplimiento”. Luego, efectuaron una aproximación sobre el costo de la medida. En concreto, señalaron que en el Registro Nacional de Turismo en el departamento de Norte de Santander están registrados 1005 establecimientos de alojamiento, los cuales reportan, en su conjunto, una capacidad de 18.298 camas. Si se multiplica el número de camas disponibles por 90 días el total de camas corresponde a 1.646.820 camas. Luego, si se calcula que la medida prevista en el decreto abarque el 20% de la capacidad de hospedaje y se tome como precio base por noche $40.000, el costo total de la medida corresponde a: $13.174.560.000. Para estas entidades, las medidas en cuestión cumplen con los principios de finalidad, porque están directamente relacionadas con la superación de la crisis y la prevención de su extensión; necesidad, debido a la insuficiencia de los mecanismos ordinarios; proporcionalidad, teniendo en cuenta la gravedad de la crisis y que las medidas no vulneran derechos fundamentales más allá de lo necesario; temporalidad, toda vez que su duración está sujeta al tiempo necesario para superar la crisis; y de no discriminación, ya que no fijan tratamientos diferenciados arbitrarios. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas La UARIV, como entidad encargada de implementar la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, describió sus competencias y destacó su función de coordinación e implementación de la entrega de la atención y ayuda humanitaria para las víctimas de desplazamiento forzado. Esta atención es un derecho de las víctimas y una medida que busca mitigar o suplir temporalmente las carencias en el derecho a la subsistencia mínima derivadas del desplazamiento forzado, garantizar los mínimos de alimentación, alojamiento y salud de las víctimas de desplazamiento forzado, y analizar sus condiciones de vulnerabilidad y capacidad monetaria para el goce efectivo de sus derechos. Luego, la UARIV explicó las tres etapas de la atención humanitaria (inmediata, de emergencia y de transición), las autoridades obligadas, la extensión y alcance de cada etapa y los componentes que las integran. Igualmente, esta entidad describió las rutas para el trámite de la atención humanitaria, así como las disposiciones legales y reglamentarias que desarrollan la atención humanitaria. En relación con la articulación de las entidades y la integración de medidas para la atención de las víctimas de desplazamiento forzado en el marco del estado de conmoción interior, la Unidad señaló que las principales obligadas para la ayuda y atención humanitaria a las víctimas del conflicto armado en la etapa de inmediatez (que se extiende desde el momento de la declaración hasta la inscripción en el RUV) son las alcaldías y, subsidiariamente, las gobernaciones y la UARIV. En virtud del principio de subsidiariedad y en atención a la magnitud del fenómeno de desplazamiento, la unidad ha apoyado la atención humanitaria bajo el mecanismo de especie en la región del Catatumbo, a través de la entrega de 5768 kits, los cuales corresponden a 280.894 toneladas de alimentos, elementos de aseo, kit de vajilla, cobijas, colchonetas, juegos de sábanas, toldillos, toallas, pilas, linternas, velas y kits de cocina. Finalmente, la UARIV indicó que las entidades territoriales receptoras tienen como responsabilidad en la etapa de inmediatez garantizar los componentes de alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento transitorio. Igualmente, las entidades con altos índices de recepción de población víctima de desplazamiento forzado deben desarrollar una estrategia masiva de atención, la cual, según la Directiva 022 de 2022 de la Procuraduría General de la Nación, debe incluir estrategias que determinen el presupuesto necesario para la atención de la población víctima y la apropiación de los recursos necesarios para los componentes de atención y ayuda humanitaria inmediata. Intervenciones En el trámite de constitucionalidad se recibieron cinco intervenciones, en las cuales se plantearon las siguientes posturas sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 117 de 2025: Tabla <SEQ> – Síntesis de las intervenciones Interviniente Postura FONTUR Exequibilidad Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Fundación para el Estado de Derecho Inexequibilidad Harold Sua Montaña Inexequibilida El MINCIT, el FONTUR y la DIAN señalaron que el Decreto Legislativo es constitucional por las siguientes razones: El Decreto cumple con los requisitos formales, pues: (i) cuenta con la firma del presidente, 15 ministros y 4 funcionarios encargados de las funciones ministeriales; (ii) se expidió con fundamento en las facultades derivadas de la declaratoria del estado de conmoción interior; (iii) cuenta con una motivación; y (iv) las medidas tienen carácter transitorio y su ámbito territorial está definido al circunscribirse al departamento de Norte de Santander. El Decreto tiene la finalidad de mitigar los efectos derivados de la grave perturbación del orden público. Particularmente, las medidas buscan otorgar atención a las víctimas de desplazamiento forzado y ofrecer un apoyo a los prestadores de servicios turísticos. De esta manera, se articulan la atención a las víctimas de desplazamiento y la mitigación del impacto económico de la crisis en el sector turismo. El Decreto guarda conexidad material con las causas de la declaratoria del estado de conmoción interior, debido a que buscar mitigar tanto la crisis humanitaria como el desplome del sector del turismo ocasionados por la grave perturbación del orden público que se ha presentado en la región del Catatumbo. El Decreto cuenta con una motivación suficiente en la que se exponen las circunstancias fácticas y las razones jurídicas en las que se sustentan las medidas. Las medidas no establecen distinciones arbitrarias ni discriminatorias entre los ciudadanos. Al respecto, la DIAN enfatizó que el beneficio tributario previsto se basa en un criterio de diferenciación válido y admisible, toda vez que se otorga en contraprestación a quienes voluntariamente asumen un papel activo en la superación de la crisis, mediante la provisión de alojamiento gratuito para las víctimas de desplazamiento. Así, esta medida no incurre en ningún trato discriminatorio injustificado. Las medidas no transgreden derechos intangibles ni contradicen las prohibiciones constitucionales y de derechos humanos aplicables a los estados de excepción. Las medidas cumplen el requisito de necesidad , debido a que amplían la capacidad de respuesta del Estado frente a una situación de desplazamiento masivo que exige brindar medidas de atención inmediata, la cual incluye satisfacer requerimiento de alojamiento temporal. Sobre este punto, el MINCIT y la DIAN pusieron de presente que los mecanismos ordinarios que contempla el ordenamiento jurídico resultan insuficientes para responder de manera inmediata y adecuada a la crisis humanitaria propiciada por la grave perturbación del orden público. Las medidas son proporcionales a la gravedad de la crisis. Se trata de una respuesta equilibrada frente a la gravedad de los hechos que están causando la crisis que se persigue mitigar. En particular, la DIAN destacó que el carácter transitorio del beneficio tributario circunscribe su aplicación al periodo de vigencia de la conmoción interior, y que, en términos generales, el Decreto no impone cargas irrazonables, sino que logra un equilibrio entre la protección de la población afectada, la estabilidad económica regional y el respeto por el ordenamiento jurídico. Las medidas no contradicen la Constitución ni el marco de referencia de la actuación del Gobierno bajo el estado de conmoción interior establecido en los artículos 34, 36 y 38 de la Ley 137 de 1994. En relación con la compatibilidad de las medidas con algunos postulados constitucionales específicos, se hicieron las siguientes consideraciones particulares: En primer lugar, la DIAN señaló que el beneficio que se reconoce a los prestadores del servicio de hospedaje que brinden alojamiento gratuito a las víctimas es compatible con el mandato de equidad tributaria, pues se trata de una distinción justificada que beneficia a quienes participan activamente en la atención de la crisis. Para la entidad, la medida prevé un tratamiento especial proporcionado a quienes asumen un papel activo en la superación de la crisis, sin generar un privilegio injustificado frente a otros contribuyentes. Así, se reconoce la contribución de los prestadores de servicios turísticos al atender a la población desplazada, se compensa parcialmente ese esfuerzo y se evitan distorsiones en el mercado. En segundo lugar, la DIAN indicó que la medida relacionada con el descuento tributario cumple el principio de legalidad. Ello, debido a que el decreto en los parágrafos 1 a 6 del artículo 2 establece con precisión los requisitos de acceso al beneficio tributario, así como los límites a los que se sujeta. Por lo tanto, la medida cumple el requisito de legalidad y no comporta un trato injustificado. Finalmente, la DIAN manifestó que el decreto no contempla ninguna medida confiscatoria, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, como tampoco limita ni mucho menos suspende derechos humanos o libertades fundamentales. En cuanto al juicio de incompatibilidad , el FONTUR señaló que las medidas no suspenden leyes, razón por la que no es necesario adelantar este examen. Por otra parte, la Fundación para el Estado de Derecho solicitó la inexequibilidad del Decreto 117 de 2025. La interviniente señaló que aunque esta norma cumple con los presupuestos formales, no así con todos los materiales, ya que únicamente se satisfacen los juicios de intangibilidad, incompatibilidad y no discriminación . Para esta Fundación, no se supera el juicio de finalidad porque las medidas contenidas en el decreto examinado (i) desconocen que los mecanismos ordinarios prevén la atención humanitaria inmediata para las víctimas de desplazamiento forzado, con una clara delimitación funcional entre autoridades del orden nacional y local; (ii) recaen únicamente sobre el componente de alojamiento de la atención humanitaria inmediata de la población desplazada, y no tienen en cuenta otros aspectos necesarios para que dicha atención sea integral; y (iii) pasan por alto que el Gobierno no puede delegar en los privados su responsabilidad en materia de atención de la población desplazada. Por consiguiente, no se evidencia que las medidas busquen afrontar las causas de la crisis o detener sus efectos. Tampoco se satisface el juicio de conexidad material . Además de que, como se indicó, las medidas no brindan una atención humanitaria integral a la población desplazada sino que trasladan a los privados la responsabilidad de brindar soluciones de alojamiento sin estándares mínimos de cobertura y calidad, la habilitación del uso de los recursos del FONTUR sin una asignación concreta para la atención humanitaria de los desplazados desconoce el propósito del estado de excepción declarado. Esto, para la Fundación, implica que las medidas no se orientan a solucionar las causas de la conmoción interior. Según la interviniente, el decreto bajo examen no cuenta con motivación suficiente toda vez que sus consideraciones no precisan cómo las medidas previstas son conducentes e imprescindibles para restablecer la seguridad o mitigar los efectos de la crisis. En particular, la interviniente señaló que (i) la destinación de recursos del FONTUR y los incentivos tributarios no son estrategias que permitan conjurar la alteración del orden público; (ii) el Decreto Legislativo 117 de 2025 carece de un sustento fáctico que justifique las medidas que en él se adoptan; y (iii) la norma no prevé una ruta clara para el acceso a los establecimientos de alojamiento. Frente al juicio de ausencia de arbitrariedad , la Fundación para el Estado de Derecho señaló que, si bien las medidas del decreto en cuestión no vulneran derechos fundamentales ni interfieren en el funcionamiento de las ramas del poder público, sí siembran interrogantes en cuanto a la reasignación de los recursos fiscales y la falta de claridad sobre la reglamentación de los auxilios turísticos, lo cual puede afectar la eficacia de la medida y su impacto en la atención de la crisis humanitaria. En relación con el juicio de necesidad , la interviniente señaló que (i) no se cumple la necesidad fáctica porque la modificación del uso de los recursos del FONTUR y los incentivos tributarios a particulares para que brinden alojamiento temporal en hoteles no son medidas que se dirijan a fortalecer la seguridad, mitigar los enfrentamientos armados o proteger a la población civil; y (ii) tampoco se satisface la necesidad jurídica toda vez que el ordenamiento cuenta con disposiciones que permiten responder a la crisis humanitaria sin necesidad de acudir al estado de excepción, previstas en las Leyes 387 de 1997 y 1448 de 2011, así como en los Decretos 4802 de 2011 y 2569 de 2014. La Fundación también sostuvo que tampoco se cumple con el juicio de proporcionalidad porque, como ya se indicó, las medidas contenidas en el Decreto 117 de 2025 no son estrictamente adecuadas ni necesarias para conjurar la crisis. Por lo tanto, el impacto de tales medidas es desproporcionado en relación con los objetivos que se propone alcanzar. Además de lo expuesto, la interviniente manifestó que el Decreto 117 de 2025 (i) compromete el principio de supremacía constitucional porque hace uso de un mecanismo de excepción para regular situaciones que no se relacionan con las causas de la conmoción; (ii) desconoce el principio de legalidad porque no cumple con las exigencias de la Ley 137 de 1994; (iii) afecta el principio de separación de poderes porque interfiere con materias ya reguladas por el legislador ordinario; (iv) vulnera el principio de estabilidad macroeconómica y de políticas de largo plazo por cuanto modifica la destinación del impuesto nacional con destino al turismo y del impuesto sobre la renta sin haber previsto sus consecuencias fiscales y económicas. Por último, el ciudadano Harold Eduardo Súa Montaña hizo las siguientes manifestaciones: (i) no se cumple con el requisito de que el decreto legislativo esté firmado por todos los ministros, porque no figura la firma de la funcionaria Paola Andrea Vásquez Restrepo; (ii) los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para el examen de los decretos legislativos se aparta parcialmente del artículo 84 superior en concordancia con la jurisprudencia interamericana, según la cual las condiciones y circunstancias que autorizan restringir un derecho humano deben estar claramente previstas en la ley; (iii) el artículo 1° del Decreto 117 de 2025 no busca impedir la extensión de los efectos de la situación que dio lugar a la conmoción interior; (iv) en caso de que la Corte declare la inexequibilidad del decreto que declaró la conmoción interior, el presente decreto de desarrollo sería inconstitucional por consecuencia. Concepto del procurador general de la Nación El procurador general de la Nación señaló en primer lugar que, en su criterio, los elementos fijados por la jurisprudencia de esta Corporación para la revisión de constitucionalidad de las declaratorias de emergencia económica, social o ecológica también pueden emplearse para analizar el presente decreto de desarrollo expedido en el marco de una conmoción interior. Bajo esta premisa, el procurador general se pronunció sobre el cumplimiento de los requisitos formales y materiales en el asunto bajo examen, de la siguiente manera. En relación con los requisitos formales , el procurador general destacó que el Decreto 117 de 2025 fue suscrito por los 19 ministros del despacho (titulares o en encargo), se encuentra motivado, satisface el requisito de temporalidad y fue remitido a la Corte dentro del primer día hábil siguiente a su expedición. Sin embargo, no sucede lo mismo con la exigencia de territorialidad porque (i) no existe una disposición específica que delimite el ámbito de aplicación de las medidas; (ii) el considerando 7 parece circunscribir tales medidas a la región del Catatumbo, al área metropolitana de Cúcuta y a los municipios de Río de Oro y González en el Cesar; a su vez, (iii) el considerando 13 y el artículo 2 del decreto dan a entender que la medida allí regulada se extiende a todos los municipios de Norte de Santander, incluso 23 municipios que no fueron objeto de la declaratoria de conmoción interior; (iv) el artículo 2 del Decreto 117 de 2025 excluye a los referidos municipios cesarenses, pese a que estos sí quedaron incluidos dentro de la declaratoria de conmoción interior. El procurador general prosiguió con el análisis de los requisitos materiales . Respecto de los juicios de finalidad y conexidad material externa , este funcionario destacó que la región del Catatumbo se ha visto afectada por una grave perturbación del orden público, la cual propició una crisis humanitaria que desbordó las capacidades institucionales. Además, dicha perturbación ha tenido un crecimiento importante, pues, de acuerdo con el boletín 65 del Puesto de Mando Unificado, la cifra de personas desplazadas pasó de 36.137 al 21 de enero de 2025 a 61.565 al 29 de marzo de 2025, lo que representa un incremento del 70%. El incremento en el número de víctimas de desplazamiento también ha sido documentado por la UARIV y por la Oficina de las Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios. Para el procurador general, las medidas contenidas en el decreto bajo examen sí están directamente encaminadas a impedir la extensión de los efectos derivados de la afectación del orden público como el desplazamiento forzado masivo y la afectación del sector turismo. En cuanto a los juicios de conexidad material interna y motivación suficiente , el procurador general manifestó que se cumplen pues las medidas adoptadas se fundamentan en la parte considerativa del Decreto 117 de 2025, en la que se detallan tanto su objeto como su finalidad. Tras reseñar la motivación del citado decreto, el interviniente afirmó la adopción de las medidas ya referidas se justifica como una manera de incentivar que los prestadores de servicios turísticos de alojamiento ofrezcan alternativas temporales a personas víctimas de desplazamiento, y al mismo tiempo obtener un beneficio tributario en contraprestación en tiempos en los que el turismo se ha visto amenazado. Frente a los juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad , el procurador general consideró que se superan, pues las medidas previstas en el decreto examinado no afectan derechos fundamentales ni derechos intangibles, no interrumpen el funcionamiento de las ramas del poder público y no interfieren en el ejercicio de las funciones de acusación y juzgamiento. En similar sentido, el interviniente afirmó que también se satisfacía el juicio de incompatibilidad porque la norma aludida no suspende la aplicación de ninguna ley. Por otra parte, el procurador general indicó que el Decreto 117 de 2025 supera parcialmente el juicio de necesidad . De un lado, el artículo 1° referido al cambio de destinación de los ingresos fiscales del FONTUR es necesario para brindar auxilios a los prestadores de servicios turísticos afectados, recuperar áreas afectadas y reparar infraestructuras de viviendas y alojamientos turísticos, teniendo en cuenta que el sector del turismo ha sido afectado de manera importante debido a la grave perturbación del orden público, y que varios hoteles han brindado albergue a la población desplazada. Adicionalmente, el Gobierno nacional no incurrió en un error manifiesto de apreciación sobre la idoneidad de la medida, pues esta se muestra útil para impedir la extensión de los efectos adversos de la crisis en el sector del turismo de la región. En este sentido, se acredita la necesidad fáctica de la medida en cuestión. Por lo demás, la medida contenida en el artículo 1° del Decreto bajo examen es necesaria desde el punto de vista jurídico ya que la redacción original del artículo 53 de la Ley 2068 de 2020 no permite destinar los ingresos fiscales del FONTUR a conjurar los efectos adversos de la conmoción interior. Sobre este punto, el procurador general puntualizó que el artículo 38 de la Ley 137 de 1994 debe interpretarse en sentido amplio, lo que implica que el Gobierno nacional no solo está facultado para crear contribuciones fiscales o parafiscales en el marco de la conmoción interior sino también para modificar la destinación de las ya existentes. De otro lado, el procurador general consideró que el beneficio tributario contenido en el artículo 2° del Decreto 117 de 2025 es necesario desde el punto de vista fáctico, ya que incentiva la generación de soluciones inmediatas de alojamiento a la población desplazada debido a la grave perturbación del orden público, al tiempo que alivia la situación económica del sector hotelero, también aquejado por dicha circunstancia. No obstante, la medida no resulta útil para atender los efectos de la crisis en los municipios de Río de Oro y González, en el departamento del Cesar, ya que estos fueron excluidos de su ámbito de aplicación a pesar de que también son receptores de la población víctima de desplazamiento forzado y quedaron cobijados por la declaratoria de conmoción interior. El procurador general también manifestó que el artículo 2° del Decreto en cuestión aplica a 23 municipios de Norte de Santander que están por fuera del marco territorial de la declaratoria de conmoción interior. Sin embargo, la medida en todo caso es necesaria porque la capacidad hotelera en los municipios objeto de la declaratoria puede no estar disponible debido a la grave afectación del orden público. En cuanto a la necesidad desde el punto de vista jurídico, el funcionario indicó que la medida cumple con esta exigencia por cuanto no existe en el ordenamiento jurídico una norma de rango legal que prevea el beneficio tributario que aquella regula. El procurador recordó que la Corte Constitucional ha admitido que, en el marco de un estado de excepción y con el fin de conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el Gobierno puede asumir la función de crear exenciones, deducciones y descuentos tributarios, que de ordinario le corresponde al Legislador. Respecto del juicio de proporcionalidad , el procurador general examinó las medidas por separado. Para este funcionario, este requisito se cumple respecto de la medida consagrada en el artículo 1° del decreto, que permite destinar las contribuciones parafiscales percibidas por el FONTUR (cuyo recaudo superó los $146.000.000.000,00 en 2024) para atender situaciones que han dado lugar a la declaratoria de un estado de excepción, ya que asegura recursos para los prestadores de servicios turísticos afectados por la crisis. El procurador general destacó que la conmoción interior ha generado consecuencias para el sector del turismo, que justifican el reconocimiento de apoyos económicos a los afectados. Además, el Gobierno no pretende emplear tales recursos en situaciones distintas a la que dio lugar a la declaratoria de la conmoción interior, y se respeta la naturaleza de las contribuciones parafiscales porque el tributo en todo caso beneficia al sector turismo, es decir, se conserva su destinación inicial. De otra parte, el procurador general consideró que el incentivo tributario contemplado en el artículo 2° del Decreto solo cumple parcialmente el juicio de proporcionalidad. El interviniente reconoció que el Gobierno está facultado para adoptar medidas tributarias en el marco de la conmoción interior, y que la norma examinada define adecuadamente los elementos necesarios para la procedencia del beneficio, además que cumple una doble función económica y humanitaria, y establece mecanismos para evitar abusos en su aplicación. Adicionalmente, el procurador general resaltó que la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que no se viola el artículo 338 superior cuando una norma se aplica en el mismo periodo fiscal de su expedición para beneficiar al contribuyente, y que el provecho que obtendrá el Estado es superior a los ingresos que dejará de percibir por cuenta beneficio tributario que la norma reconoce. El procurador también manifestó que la medida responde al principio de solidaridad, se ajusta a la función social de la empresa. Además, resulta equilibrada en cuanto exige que los posibles destinatarios del incentivo tributario figuren como activos en el Registro Nacional de Turismo, y permite probar la prestación del servicio de alojamiento gratuito a víctimas de desplazamiento tanto con la inscripción en el Registro Único de Víctimas como con la declaración rendida por la víctima ante el Ministerio Público u otras autoridades competentes. No obstante, para el procurador general, la delimitación territorial de la medida en cuestión resulta desproporcionada porque excluye a los prestadores de servicios turísticos de los municipios cesarenses de Río de Oro y González pese a que estos se encuentran dentro del ámbito territorial de la conmoción interior, al tiempo que permite su aplicación a los prestadores ubicados en 23 municipios del departamento de Norte de Santander que no quedaron cobijados por la declaratoria del estado de excepción. Por último, el procurador general señaló que el decreto supera los juicios de (i) no contradicción específica porque no viola la Constitución ni los tratados internacionales; (ii) no discriminación toda vez que sus medidas no generan tratos desiguales basados en criterios sospechosos; y (iii) prohibición de investigación o juzgamiento de civiles por militares pues sus medidas no otorgan ninguna competencia en este sentido. Con base en lo expuesto, el procurador general solicitó a la Corte declarar la exequibilidad condicionada del Decreto 117 de 2025, en el entendido de que la medida contemplada en su artículo 2° se extiende a los municipios de Río de Oro y González en el departamento del Cesar. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991, esta Corte es competente para revisar y decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 117 de 2025, dictado por el Gobierno nacional en ejercicio de las facultades propias del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto Legislativo 62 de 2025. Cuestión preliminar: exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025 e inconstitucionalidad por consecuencia Con la expedición del Decreto Legislativo 62 de del 24 de enero de 2025, el Gobierno nacional declaró el estado de conmoción interior por 90 días en la región del Catatumbo (Norte de Santander, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González (estos dos últimos en el departamento del Cesar). El Gobierno justificó la declaratoria del estado de excepción en la grave perturbación del orden público que se presentó en el Catatumbo al inicio del presente año, la cual, a su juicio, fue ocasionada por la concurrencia de múltiples circunstancias, algunas coyunturales y otras estructurales. Mediante la Sentencia C-148 de 2025 esta Corporación revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025, y declaró su exequibilidad parcial. La Corte consideró que no todos los hechos y consideraciones invocados por el Gobierno para declarar la conmoción interior satisfacían el presupuesto valorativo, toda vez que correspondían a problemas estructurales. A continuación se precisan las circunstancias en las que la Corte fundó la exequibilidad parcial tras concluir que su carácter extraordinario sí justificaba la declaratoria de conmoción interior, y aquellas que, a pesar de su gravedad, no lo ameritaban por tratarse situaciones crónicas que debían atenderse a través de los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. Tabla <SEQ> – Sentencia C-148 de 2025: decisión sobre las circunstancias fácticas invocadas por el Gobierno para justificar la conmoción interior Exequibilidad Inexequibilidad (i) Intensificación de los enfrentamientos entre el Ejército de Liberación Nacional (ELN), y otros grupos armados organizados residuales (GAOr), así como ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz (AFP) con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) (ii) Crisis humanitaria derivada de los desplazamientos forzados (internos y transfronterizos) y confinamientos masivos que desbordaron la capacidad institucional del Estado (i) Presencia histórica del ELN, GAOr y grupos delincuenciales organizados (GDO). (ii) Concentración de cultivos ilícitos (iii) Deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) (iv) Necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social (v) Daños a la infraestructura energética y vial y afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos En razón a esta diferenciación hecha por la Corte, en el numeral primero de la parte resolutiva de la Sentencia se advirtió que la exequibilidad parcial de la conmoción interior “solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y las garantías fundamentales de la población civil [que incluye a los firmantes del AFP], y la financiación para estos propósitos específicos. Por lo tanto, de manera preliminar es necesario establecer si respecto de las medidas adoptadas en desarrollo del estado de conmoción interior se ha configurado la inconstitucionalidad por consecuencia. La Corte ha definido esta figura como “una modalidad de efecto en la validez de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno nacional. Según ella, la inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción implica la inexequibilidad de los decretos que lo desarrollan, al quedar estos sin sustento jurídico que justifique su existencia. El examen de inconstitucionalidad por consecuencia cobra especial importancia cuando la conmoción interior ha sido declarada parcialmente inexequible. En estos casos la supremacía de la Constitución exige depurar aquellas medidas que sí se dirigen a conjurar las causas de la grave perturbación del orden público validadas por la Corte, de aquellas que no lo hacen. Estas últimas, al no estar vinculadas con los hechos y circunstancias que justificaron la declaratoria de la conmoción, deben ser expulsadas del ordenamiento. Para estos efectos, es preciso tener en cuenta que la Corte ha insistido en que las medidas presupuestales y tributarias adoptadas en el marco del estado de excepción deben estar directa y específicamente orientadas a superar la crisi, pues solo esto justificaría que el Ejecutivo unilateralmente modifique la destinación que el Legislador quiso darle a un recurso público. Con ello se busca evitar que, por la vía del estado de excepción, el Ejecutivo usurpe las competencias ordinarias del Congreso para hacer las leyes, y regule asuntos que en realidad no están dirigidos a solventar la crisis. En tiempos de anormalidad, el cumplimiento de esta condición es indispensable para salvaguardar la democracia, la separación de poderes y, tratándose de medidas de carácter presupuestal, el principio de la legalidad del gast. En presente caso, la Corte constata que el Decreto 117 de 2025 incorpora dos medidas sustanciales: de un lado, la ampliación de la destinación de los ingresos fiscales del FONTUR (artículo 1°) y, de otro, un descuento tributario dirigido a los operadores de alojamiento turístico que brinden alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado (artículo 2°). Por otra parte, también debe considerarse que, según su parte motiva, el Decreto en cuestión se expidió con los objetos de (i) atender la crisis humanitaria generada por el desplazamiento masivo de personas y (ii) beneficiar a los operadores turísticos afectados por la crisis generada por la perturbación del orden público. A partir de lo resuelto en la Sentencia C-148 de 2025, es claro que la atención de la crisis humanitaria generada por el desplazamiento masivo de personas se corresponde con las causas de la declaratoria de conmoción interior que la Corte encontró exequibles. Por el contrario, los alivios a la situación económica de los operadores turísticos no se relacionan con el fortalecimiento de la fuerza pública, la protección de los derechos y garantías fundamentales de la población civil ni con la consecución de recursos para tales efectos, razón por la cual no constituye justificación válida para las medidas de desarrollo de la conmoción interior. Bajo esta comprensión, la Corte encuentra que el artículo 1° del Decreto bajo estudio es inconstitucional por consecuencia porque la ampliación de la destinación de los ingresos fiscales del FONTUR no está dirigida a resolver ninguna de las situaciones que quedaron comprendidas dentro de la exequibilidad parcial de la declaratoria de conmoción interior (Sentencia C-148 de 2025). Ello es así por las razones que se precisan a continuación. El FONTUR, cabe recordarlo, es un patrimonio autónomo sin personería jurídica, regulado por las leyes 300 de 199, 2068 de 202 y sus normas modificatorias y reglamentarias, cuyos recursos están destinados a la “ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo, así como a “financiar la ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación del turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad. Así, el Gobierno nacional despliega acciones encaminadas a promover el desarrollo del sector económico del turismo a través de dicho Fond. El artículo 53 de la Ley 2068 de 2020 permite destinar los ingresos fiscales del FONTUR a apoyar a prestadores de servicios turísticos inscritos en el Registro Nacional de Turismo que hubiesen sido afectados por una declaratoria de estado de emergencia o de situación de desastre nacional, regional o local. En concreto, esta disposición autoriza la utilización de tales recursos para brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores, recuperar áreas turísticas y reparar la infraestructura de los prestadores afectados por tales situaciones de emergencia o desastre. Por su parte, el Decreto Legislativo 117 de 2025 modificó el artículo 53 de la Ley 2068 de 2020 en los siguientes términos: Tabla <SEQ> - Modificaciones introducidas por el artículo 1° del Decreto Ley 117 de 2025 (se subrayan los apartados modificados) Ley 2068 de 2020, art. 53 (disposición original) Decreto Ley 117 de 2025, art. 1 (disposición modificada) Destinación de los recursos del impuesto na