Prov. CE Sec. 4 exp. 11001-03-24-000-2020-00511-00(26242)_20251120 de 2025

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD SIMPLE Radicación: 11001-03-24-000-2020-00511-00 (26242) Demandante: RICARDO MAURICIO DÍAZ ALARCÓN Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Y OTROS Tema: Contribución especial. Cuota de compensación militar. Potestad reglamentaria del gobierno nacional en materia tributaria. Caracterización y rasgos distintivos del principio de igualdad en materia tributaria SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la demanda de nulidad simple interpuesta por Ricardo Mauricio Díaz Alarcón, en la que se pretende la nulidad simple contra el artículo 1 del Decreto 977 de 2018, por medio del cual se modifica el artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015 1 , norma que dispone: Decreto número 977 de 2018 (junio 7) Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto número 1070 de 2015, en lo relacionado con la reglamentación del servicio de reclutamiento, control reservas y la movilización. El Presidente de la República, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, y en desarrollo de la Ley 1184 de 2008 y Ley 1861 de 2017, (...) DECRETA: Artículo 1°. Modifíquese el Capítulo 4 del Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto número 1070 de 2015, Decreto único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa, el cual quedará así: (...) Artículo 2.3.1.4.5.3. Liquidación cuota de compensación militar. La fecha de clasificación del ciudadano que no ingrese a filas conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1861 de 2017, determinará el momento a partir del cual se realizará la liquidación de la cuota de compensación militar. 1 Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa. DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad, del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Sergio Delgado formuló la siguiente pretensión: PRIMERA: Que se DECLARE la nulidad del artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto Único Reglamentario 1070 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto 977 de 2018 del Ministerio de Defensa Nacional; SEGUNDA: Que se SUSPENDA PROVISIONALMENTE los efectos del articulo 2.3.1.4.5.3 del Decreto Único Reglamentario 1070 de 2015, adicionado por el artículo 1 del Decreto Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 13, 95-9, 216 y 363 de la Constitución Política, 17, 25, 27 de la Ley 1861 de 2017. El concepto de la violación se resume así: - La norma demandada vulnera el artículo 13 de la Constitución Política: El demandante con el fin de desarrollar este cargo de nulidad se refirió al principio de igualdad y su relación con los principios de equidad, justicia y progresividad tributaria. Para tal efecto, aludió a las facetas formal y material del derecho a la igualdad y a las tres etapas de análisis precisadas por la Corte Constitucional para determinar si se incurre en una vulneración del principio de igualdad, a saber: (i) establecer el criterio de comparación - tertium comparationis -, que permita examinar si los sujetos en cuestión son susceptibles de compararse; (ii) definir si en el plano fáctico y jurídico existe un trato igual entre desiguales o desigual entre iguales y (iii) analizar si la diferencia de trato está constitucional o legalmente justificada. Con base en esa metodología, el actor señaló que la normativa vigente diferencia dos momentos: (i) la fecha de clasificación de los ciudadanos que no ingresen a las filas y (ii) la expedición del recibo de liquidación de la cuota y su pago que se debe efectuar dentro de los 90 días siguientes a la expedición del recibo. En su sentir, entre esos dos momentos puede existir un amplio periodo de tiempo, en tanto " la clasificación suele ocurrir cuando el interesado se presenta ante la autoridad de reclutamiento al cumplir la mayoría de edad, pero la expedición del recibo de pago puede ocurrir varios años después, por diferentes motivos (...) ", lo que ejemplifica con la no necesidad de la presentación de la libreta militar para obtener un título de pregrado 2 y en ciertos casos para acceder a un empleo 3 . Para el demandante el examen de constitucionalidad y de legalidad de la disposición demandada debe hacerse bajo este contexto, pues en su aplicación la Nación liquida la cuota de compensación militar con base en la situación fáctica que existía al momento de la clasificación , lo que significa que los hechos relevantes son la dependencia o independencia económica del interesado y la situación económica de su núcleo familiar o del tercero responsable en ese mismo momento. 2 Ley 1738 de 2014, artículo 2. 3 Ley 1861 de 2017, artículo 42. 2 A partir de ese razonamiento, el actor considera que en el artículo demandado existe una diferenciación tácita entre dos grupos: Grupo 1 Las personas que al momento de la clasificación eran independientes y que al momento de la expedición del recibo de liquidación siguen siendo independientes . Grupo 2 Las personas que al momento de la clasificación era dependientes y que al momento de la expedición del recibo de liquidación son independientes . Refirió que el punto de comparación entre ambos grupos es su situación económica de dependencia o independencia al momento del pago del tributo, es decir, cuando se expide el recibo de liquidación. Sin embargo, agregó que la norma diferencia a ambos grupos con un criterio diferente " su dependencia o independencia económica a la fecha de clasificación ", lo que, en su criterio, introduce un trato desigual entre iguales que llevaría a que el grupo 2 pague una cuota de compensación militar mucho mayor a la del grupo 1. Destacó que si bien entre ambos grupos hay una situación fáctica diferencial (el hecho de haber sido dependientes o independientes al momento de la clasificación), para el demandante ese no puede ser el hecho relevante para definir el momento sobre el que se grava el tributo, pues entre el momento de la clasificación y el de expedición del recibo de liquidación pueden transcurrir varios años, lo que no tiene ninguna justificación constitucional o legal razonable. En definitiva, el demandante sostuvo que al establecerse el momento de la clasificación como el relevante para examinar la dependencia o independencia económica conlleva que el sistema tributario sea ineficiente, pues no garantiza un efectivo recaudo de los recursos, " al contrario, la norma obliga a las personas que era dependientes y que ya no lo son a pagar una cuota de compensación militar calculada sobre la base de unos ingresos y un patrimonio que no tienen; es decir, no se consulta la capacidad económica del obligado, sino que se grava el patrimonio de su núcleo familiar o de un tercero, aun cuando el obligado ya no depende de ellos. Al obligar a las personas a pagar un tributo gravado sobre recursos que no son suyos y que desbordan su capacidad contributiva, la norma hace que el recaudo tributario sea ineficiente ". La norma demandada vulnera el numeral 9 del artículo 95 y el artículo 363 de la Constitución Política: destacó que los principios de equidad y progresividad conllevan que las cargas fiscales deban distribuirse entre todas las personas con capacidad de pago y se debe tener en cuenta la capacidad contributiva al momento de distribuirlas, por lo que su objetivo es evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Asimismo, se refirió a (i) la equidad horizontal en la que el sistema debe tratar igual a las personas que, antes de tributar, gozan de la misma capacidad económica, de tal manera que queden en el mismo nivel después de tributar y (ii) equidad vertical que exige distribuir la carga tributaria de forma que quienes tienen mayor capacidad de pago soporten una mayor carga fiscal. Agregó con sustento en la sentencia C- 169 de 2014, que es posible que un trato que, en principio, vulnera el principio de equidad tributaria esté constitucionalmente justificado, para lo cual debe " preguntarse si este tratamiento persigue finalidades constitucionalmente relevantes 3 y si el mecanismo empleado se orienta de manera razonable a su consecución ". A juicio del accionante, solo si se cumplen dichos requisitos el tratamiento será constitucional y legal. Para el actor, la norma demandada vulnera el principio de equidad tributaria en las referidas dimensiones. En relación con la horizontal sostuvo que la disposición acusada trata de forma desigual a dos grupos de personas que gozan de la misma capacidad económica para tributar y los deja en niveles distintos después de tributar. A su juicio, si bien los dos grupos identificados se encuentran en la misma situación económica al momento de expedir el recibo de liquidación -independientes-, la disposición impone una carga más alta sobre uno de los grupos, en tanto que " a quienes eran independientes al momento de la clasificación, les permite liquidar la cuota sobre sus propios ingresos y patrimonio; en cambio, a quienes eran dependientes al momento de la clasificación los obliga a liquidar la cuota sobre los ingresos y patrimonio de todo su núcleo familiar, es decir, sobre recursos de los que no dispone y que exceden su capacidad de pago ". En relación con la dimensión vertical, el demandante afirmó que la norma no distribuye la carga tributaria, toda vez que quienes tengan mayor capacidad de pago soporten una mayor carga fiscal. Por el contrario, exige que un grupo de personas con una reducida capacidad de pago, que apenas alcanzó la independencia económica, tribute sobre la base de los ingresos y el patrimonio de todo su núcleo familiar. Con todo, para el demandante la norma acusada vulnera el principio de equidad tributaria porque (i) el monto a pagar por concepto del tributo no consulta la capacidad de pago del contribuyente y convertiría al núcleo familiar del que la persona dependía al momento de la clasificación, en un sujeto pasivo de la contribución, sin ninguna justificación razonable; (ii) la regulación del tributo grava de forma desigual a dos sujetos en condiciones iguales sin justificación razonable y (iii) el tributo tiene implicaciones confiscatorias porque obliga a personas con una reducida capacidad de pago a destinar toda su actividad económica a un pago que desborda la capacidad contributiva. La norma demandada vulnera el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017 y excede la potestad reglamentaria del ejecutivo: el actor se refirió al ejercicio de la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, respecto de la cual, afirmó, el Consejo de Estado ha señalado que su propósito es precisar y detallar la ley mediante la expedición de actos administrativos de carácter general, para que pueda ejecutarse adecuadamente 4 . Agregó que esa potestad no es absoluta, en tanto la jurisprudencia contencioso administrativa y constitucional ha establecido límites que la restringen, a saber: (i) cuanto más detallada sea la norma expedida por el legislador, menor será el ámbito de acción de la administración para reglamentarla 5 ; (ii) no puede ejercerse en materias que necesariamente deben ser reguladas por la ley 6 ; (iii) no se puede 4 Sentencia de 18 de febrero de 2016, rad. 11001-03-24-000-2013-00018- 00. 5 Sentencia de 9 de marzo de 2016, rad. 11001-03-26-000-2009-00009-00 (36312). 6 Sentencia de 12 de marzo de 2015, rad. 11001-03-26-000-2008-00060-00 (2174-12). ejercer cuando no se requiera de una regulación adicional para su ejecución, solo cuando la ley sea oscura, condicional o imprecisa 7 y (iv) no puede ejercerse como pretexto para crear una nueva norma no contenida en la ley, ni para modificarla, restringirla, extender su alcance 8 . Con el referido sustento, para el demandante la disposición acusada vulnera el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en el que se dispone que la base gravable se calcula sobre los diferentes recursos de " los últimos dos años " y " del año inmediatamente anterior ", mientras que la norma reglamentaria establece que la liquidación se realiza teniendo como base la fecha de clasificación. En su criterio, la liquidación de la cuota de compensación militar con base en la mencionada norma legal para quienes fueran independientes al momento de la expedición del recibo de liquidación permitiría liquidar la cuota sobre sus propios ingresos de los últimos dos años y sobre su patrimonio reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior, " en cambio, con la norma reglamentaria, la Nación impide que las personas independientes puedan liquidar su cuota parte sobre sus propios recursos -como lo exige la ley-, cuando a la fecha de clasificación hubieran sido dependientes ". A su juicio, esta tesis se afianza con el trámite legislativo del proyecto de ley que finalizó con la promulgación de la Ley 1861 de 2017, en el que no se omitió referirse a una fecha a partir de la cual se debe realizar la liquidación, pues " se eliminó la referencia a la fecha de clasificación como punto de partida para la liquidación de la cuota de compensación militar ", lo que permite concluir que el legislador restringió la potestad reglamentaria del ejecutivo, por lo que al ser un artículo claro y preciso, no requería de reglamentación. En esos términos, concluyó que el artículo demandado excedió los límites de la potestad reglamentaria, violó la jerarquía institucional y fue expedido sin competencia. La norma demandada contraría el precedente judicial de la Corte Constitucional: Para terminar, el demandante señaló que la disposición acusada desconoce la sentencia T-119 de 2011, en la que se resolvió un caso en el que para la liquidación de una cuota de compensación militar se requería al demandante información financiera de su núcleo familiar, sin tener en cuenta que era una persona con independencia económica. De igual manera, aludió a la sentencia C-600 de 2015 en la que se estudió la constitucionalidad de apartes del artículo 1 de la Ley 1184 de 2009 y declaró la exequibilidad condicionada en el entendido que " para el inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado, que no dependa económicamente de su grupo familiar o de un tercero para efectos del pago de la cuota de compensación militar, se tomarán en cuenta como base de la contribución el total de sus ingresos mensuales y su patrimonio líquido ". El actor destacó que la distinción de dos grupos en la mencionada disposición (quienes a la fecha de clasificación tuvieran menos de 25 años y quienes para el 7 Sentencia de 29 de agosto de 2013, rad. 11001-03-26-000-2005-00076-00 (32293). 8 Sentencia de 1 de agosto de 2013, rad. 11001-03-25-000-2006-00102-00 (1700-06). También se refirió al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 16 de abril de 2015, rad. 11001-03-06-000-2014-00174-00 (223). mismo momento tuvieran 25 años o más), llevó a la Corte Constitucional a precisar que " no encuentra un problema de inconstitucionalidad en la configuración diferencial de bases gravables, mientras la presunción legislativa de dependencia económica de los jóvenes entre 18 y 25 años de edad respecto de sus familias o de terceras personas tenga correspondencia efectiva en la realidad ". CONTESTACIÓN El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó de manera principal la declaratoria de legalidad de la disposición acusada. En subsidio pidió la desvinculación del proceso de nulidad simple, al considerar que no tiene competencia alguna frente al acto demandado, ni en relación con las pretensiones propuestas por el demandante. En relación con la declaratoria de nulidad solicitada en la demanda refirió que no se advierte la existencia de algún vicio que comprometa la validez o permita desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos. En lo que atañe con la competencia se refirió a los objetivos y funciones del Ministerio contenidos en los artículos 1 y 2 del Decreto Ley 3570 de 2011 y los artículos 58 y 59 de la Ley 489 de 1998, para concluir que solo puede actuar en los términos de la ley, por lo que no puede asumir responsabilidades ajenas a sus competencias, como sería la asunción de consecuencias derivadas del posible incumplimiento de las obligaciones que legalmente tienen asignadas otras autoridades. Por último, pidió que se declare cualquier excepción que resulte probada en el curso del proceso. El Ministerio de Defensa Nacional se opuso a la pretensión de la demanda, con estos argumentos: En primer lugar, se refirió a la finalidad de determinar la fecha de clasificación como punto de partida para efectuar la liquidación de la cuota de compensación militar, respecto de la cual sostuvo que no puede ser indeterminada en el tiempo ni estar sometida al momento en que el ciudadano tenga la intención de acreditar los ingresos y el patrimonio, qué cosatampoco a la fecha de expedición del recibo de pago de la obligación tributaria. Agregó que el propósito de la disposición demandada es evitar fraudes a la Administración " por quienes pretenden que todas las personas paguen solo hasta cuando tengan la condición de independientes, o la que les convenga para cancelar un valor inferior, por ejemplo, luego de declararse insolvente, vulnerando el principio de igualdad de las cargas públicas, frente a quienes prestan el servicio militar obligatorio, así como los de justicia, equidad y progresividad tributaria ", y determinar un límite en el tiempo para definir la situación militar. De otra parte, se refirió a algunas de las disposiciones que regulan lo relativo a la cuota de compensación militar contenidas en la Ley 1861 de 2017, en concreto, el artículo 25 que define la clasificación como el acto por medio del cual la autoridad de reclutamiento determina que un ciudadano no puede ser incorporado por encontrarse en alguno de los supuestos previstos por el legislador, y dentro de los 60 días siguientes debe continuar con el proceso de liquidación, de conformidad con lo previsto en los artículos 26, 27 y 28 de la misma normativa, salvo que se trate de población exonerada del pago de dicha cuota conforme lo establece el parágrafo del artículo 26 de ese marco normativo. Agregó que el trámite finaliza con la expedición de la tarjera de reservista de segunda clase. Recalcó que la fecha de clasificación del ciudadano como reservista de segunda clase, es la que determina el momento a partir del cual se inicia el proceso de liquidación de la cuota de compensación militar, por lo que el recibo de pago es la consecuencia de la liquidación para hacer exigible la obligación tributaria. Refirió que en muchos casos las personas dependientes dejan vencer el término previsto en la ley para allegar los documentos, con el fin de que sean liquidados posteriormente con sus propios ingresos cuando son independientes, por lo que, a su juicio, es desacertado e ilegal pretender que la fecha del recibo de pago sea la que determine los parámetros de la liquidación de la cuota de compensación militar " para favorecer de manera desigual a quienes teniendo el deber legal de tributar conforme a la verdadera capacidad económica de quienes depende, lo hagan posteriormente, sin un límite de tiempo para cancelar un monto inferior que no compensa no se ajusta al principio constitucional de equilibrio de las cargas públicas, ni el deber superior de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (...) ". Respecto de la vulneración del principio de igualdad sostuvo que la disposición acusada no discrimina a nadie, sino que fija el momento a partir del cual se realiza la liquidación de la cuota de compensación militar para las personas dependientes e independientes. Adicionalmente, la entidad interviniente sostuvo a partir de los escenarios propuestos por el demandante que (i) las normas no se crean para atender situaciones particulares, pues ello conllevaría hacer una reglamentación para cada persona; (ii) la circunstancia de que se haya cambiado la situación de dependiente o independiente con posterioridad a la fecha de la clasificación no amerita la modificación de una norma o que sea necesario declararla nula " y menos en materia fiscal, sobre todo cuando el ciudadano no realiza los trámites que le corresponde, dentro de los términos legales " y (iii) no existe una diferenciación tácita entre los grupos de personas sugeridos en la demanda, a lo que agregó que la circunstancia de que para el momento de la expedición del recibo de liquidación cambie la condición de dependiente a independiente " no lo exonera de pagar lo que legalmente le corresponde, ni admite ninguna comparación frente a quien no hizo dicho tránsito, por lo tanto, no existe ningún trato desigual ". Aclaró que la norma demandada que es general e impersonal no hace ineficiente el sistema tributario, sino que en realidad " lo que afecta el recaudo de los recursos no es la fecha de clasificación, sino el incumplimiento de algunos ciudadanos que no pagan la cuota de compensación militar cuando les corresponde hacerlo, seguramente pretendiendo cancelar menos, cuando sean independientes ". En relación con la vulneración de los principios de justicia, equidad y progresividad tributaria, destacó que los argumentos expuestos por el demandante derivan del artículo 13 superior respecto del cual ya se indicó que no ha sido vulnerado, por lo que, a su juicio, se queda sin sustento jurídico el segundo cargo, a lo que agregó que carece de claridad y certeza. Insistió en que el equilibrio de las cargas fiscales previstas en la Ley 1861 de 2017 no desconoce esos principios constitucionales, en tanto se precisa un momento para cancelar la cuota de compensación militar - la clasificación -, para no dejar de forma indeterminada en el tiempo hasta cuando el ciudadano se haga independiente con inferiores recursos para pagar menos de lo que en justicia le corresponde, por lo que " tampoco es acertado sostener que la norma demandada no distribuye la carga tributaria de manera equitativa ". En lo atinente a la vulneración del artículo 27 de la Ley 1861 de 2017 por exceso de la potestad reglamentaria del ejecutivo, refirió que los argumentos relativos a los trámites legislativos no prueban la violación de ninguna norma ni principio constitucional. Por el contrario, destacó que en ningún debate o ponencia se determinó que la liquidación se debía realizar teniendo en cuenta la fecha de expedición del recibo, " sino que finalmente se aprobó el artículo 27 sin determinar a partir de cuando se debe efectuar la referida liquidación, por lo que se hizo necesario para poder darle una adecuada y efectiva aplicación a la ley, establecer un punto de partida justo y equitativo, a través de la norma objeto de análisis, que en virtud de la potestad reglamentaria no está restringida por el legislador ". Aseveró que no es cierto que se hubiera reglamentado un artículo claro y preciso, en tanto la norma no determina a partir de cuando se debe efectuar la liquidación de la cuota de compensación militar, lo que justifica la necesidad de fijar un punto de partida, a lo que agregó que de no haberse expedido la reglamentación demandada se hace inaplicable o queda a la libre interpretación y conveniencia del ciudadano obligado a tributar. Indicó que los cambios legislativos efectuados al articulado se refirieron a la actualización de la fórmula de liquidación de la cuota de compensación militar, para hacerla más progresiva y equitativa que la contemplada en la norma derogada, " no al momento de la liquidación, por lo que este no es un argumento que demuestre que la reglamentación restringe y contraría el espíritu y finalidad del articulado reglamentado ". Y señaló que las dos sentencias a las que alude el demandante (T- 119 de 2011 y C-600 de 2015) son anteriores a la expedición de la Ley 1861 de 2017, destacando que no las asocia a un caso concreto y tiene como punto de partida las erradas interpretaciones que realiza de las normas invocadas sin claridad ni certeza, decisiones que tampoco se refieren a la fecha de clasificación. Finalmente, puso de presente que la declaratoria de nulidad propuesta causaría un detrimento patrimonial al impedir que el recaudo de la cuota de compensación militar se surta dentro de los principios de justicia, equidad y progresividad y quede al arbitrio de los ciudadanos obligados a tributar. De igual manera, sostuvo que se generarían traumatismos administrativos porque la plataforma misional de información de reclutamiento está parametrizada con la fecha de clasificación para efectos de realizar la liquidación, a lo que añadió que no permitiría aplicar los descuentos que prevé la ley y podría generar afectación en la definición de la situación militar al no poder realizar la liquidación bajo los parámetros establecidos, incluidos los descuentos consagrados en la ley. Anotó que una decisión que expulse del ordenamiento jurídico la disposición acusada generaría un impacto negativo en la justicia tributaria y en la prevalencia del interés general y comprometería el principio del equilibrio de las cargas públicas. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva porque la disposición acusada sometida a control de legalidad regula aspectos que están por fuera de la esfera de las competencias constitucionales y legales de la cartera ministerial. Refirió que no es de su competencia liquidar, recaudar ni administrar los recursos provenientes de las cuotas de compensación militar pagados por los ciudadanos, ni intervenir en asuntos relativos a la prestación del servicio militar obligatorio, a lo que agregó que de conformidad con los Decretos 5012 y 5213 de 2009 es el encargado de generar la política sectorial y la reglamentación pertinente para la organización de las diferentes modalidades de prestación de servicio educativo, con el fin de orientar la educación en los niveles preescolar, básica, media y superior, educación para el trabajo y el desarrollo humano. De igual modo, refirió que de conformidad con la Ley 21 de 1992 le corresponde definir las metodologías, distribuir, girar y hacer seguimiento a los recursos que provienen del sistema general de participaciones y destacó que debido a la descentralización del sector educativo conforme lo prevé la Ley 60 de 1993, perdió facultades relacionadas con la administración de los servicios educativos, lo que fue trasladado a los departamentos y municipios a partir de la Ley 715 de 2001. Por último, solicitó que se profiera una sentencia en la que se garantice la prevalencia del ordenamiento jurídico superior. El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó no acceder a la declaratoria de nulidad formulada por la parte actora y, subsidiariamente, que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, bajo el argumento que si bien suscribió el Decreto 977 de 2018, lo cierto es que su objeto es ajeno a las competencias del ministerio. En relación con el cargo de nulidad por violación del principio a la igualdad sostuvo que cada situación es particular y concreta, por lo que dependerá del modo, tiempo y lugar del interés del ciudadano en la regulación de su situación militar. Agregó que es un deber de las personas que se encuentran cobijadas por la prestación del servicio militar acercarse a los distritos militares dispuestos para tal fin, con el objetivo de obtener su libreta militar y que si la persona a pesar de tener conocimiento del compromiso de su servicio militar deja transcurrir el tiempo en el cual su situación económica cambia o se modifica de dependiente a independiente, " es una circunstancia ajena a la administración pública, la cual solamente se limita a un estricto cumplimiento de un deber legal contenidas en las disposiciones normativas establecidas para tal fin ". Respecto del segundo cargo de nulidad por violación del numeral 9 del artículo 95 y el artículo 363 de la Carta Política, anotó que la norma acusada no vulnera el principio de equidad porque es claro que el cobro se da frente al momento de clasificación de la persona que no ingrese a prestar el servicio militar, es decir, cada circunstancia es distinta pudiendo incluso ser exonerado del pago de conformidad con lo señalado en el artículo 26 y siguientes de la Ley 1861 de 2017. De igual modo, expresó que no se desconoce el principio de justicia tributaria porque el momento de la clasificación y el monto a pagar de la cuota de compensación militar obedece a cada situación particular, no de manera general, y concluyó indicando que la demanda se funda en meras conjeturas sin respaldo probatorio alguno. TRÁMITE PROCESAL Por auto de 19 de noviembre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado remitió el expediente a esta Sala, al considerar que la disposición acusada está relacionada con la liquidación de la cuota de compensación militar, de conformidad con el criterio de especialidad y las reglas de reparto previstas en el artículo 13 del Reglamento Interno de la Corporación 9 . En auto de 5 de agosto de 2022 se avocó el conocimiento y dispuso dar continuidad al trámite correspondiente 10 . Por medio de auto de 20 de octubre de 2022 se admitió la demanda 11 . En esa decisión se ordenó notificar, en calidad de demandados, a los ministros de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional, del Trabajo, de Educación Nacional y de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo previsto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA). De igual modo, se dispuso la notificación y correr traslado al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos de los artículos 172 y 199 del CPACA. Por último, advirtió que conforme con el parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA, la autoridad emisora del acto administrativo demandado envíe, si los hubiere, los antecedentes administrativos. Mediante auto de 11 de julio de 2023 se negó la suspensión provisional solicitada porque no se encontraron elementos que permitieran advertir la vulneración alegada por el demandante 12 . Por auto de 31 de agosto de 2023 13 , el despacho sustanciador dispuso surtir el trámite de sentencia anticipada por tratarse de un asunto de puro derecho, en razón al cumplimiento de las causales contenidas en los literales a) y c) del artículo 182ª del CPACA. Y fijó el litigio en el estudio de legalidad del artículo 1 del Decreto 977 de 2018, que modificó el artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015. De igual modo, requirió el cumplimiento del numeral 4 del auto admisorio de la demanda, en el que se pidió la remisión de los antecedentes administrativos que dieron origen al acto administrativo demandado. A través de memoriales allegados al trámite judicial, los Ministerios de Relaciones Exteriores, Educación Nacional y Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestaron que en sus archivos no reposan los antecedentes administrativos, lo que condujo que por auto de 29 de noviembre de 2023 se requiriera al Ministerio de Defensa Nacional con el fin de que los allegara en medio magnético 14 . La cartera ministerial allegó la información solicitada, de lo cual da cuenta el índice 82 de Samai. El expediente ingresó al despacho para fallo el 9 de febrero de 2024. 9 Índice 5 de Samai. 10 Índice 14 de Samai. 11 Índice 20 de Samai. 12 Índice 48 de Samai. 13 Índice 55 de Samai. 14 Índice 74 de Samai. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó a esta Corporación que no se acceda a la declaratoria de nulidad solicitada por el demandante. En relación con la presunta vulneración del derecho a la igualdad sostuvo que cada circunstancia es particular y concreta, a lo que agregó que dependerá del modo, tiempo y lugar del interés del ciudadano en la regularización de su situación militar, por lo que constituye un deber ciudadano acercarse a los distritos militares con el fin de obtener la libreta militar. Refirió que si el ciudadano a pesar de tener conocimiento del compromiso de su servicio militar deja transcurrir un tiempo en el cual su situación económica cambia o se modifica de dependiente a independiente, es algo ajeno a la administración pública. Respecto de la supuesta vulneración del numeral 9 del artículo 95 y el artículo 363 de la Constitución Política, señaló que la disposición acusada no vulnera los principios de equidad, justicia tributaria y progresividad, en tanto que, i) el cobro se da para el momento de la clasificación de la persona que no ingrese a prestar su servicio militar, lo cual está en consonancia con el artículo 25 de la Ley 1861 de 2017. Destacó que el momento de la clasificación es distinto en respeto del principio de equidad, pudiendo ser exonerado del pago de conformidad con el artículo 26 de la misma normativa; y ii) la clasificación y el monto a pagar por cuota de compensación militar es particular y concreto, no de manera general, por lo que los argumentos que sustentan la demanda son conjeturas sin respaldo probatorio alguno. Por último, indicó que, si bien esa cartera ministerial suscribió el decreto demandado, el asunto bajo examen es ajeno a sus competencias de conformidad con lo previsto en el Decreto 869 de 2016, razón por la cual se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide sobre la legalidad del artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015 modificado por el artículo 1° del Decreto 977 de 2018, mediante el cual se fija la liquidación de la cuota de compensación militar. En concreto corresponde estudiar si la norma demandada vulnera los principios constitucionales de igualdad, equidad, justicia tributaria y progresividad, y si el gobierno nacional desbordó la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Asimismo, le corresponde establecer si la disposición acusada desconoce las sentencias T-119 de 2011 y C-600 de 2015. Previamente al desarrollo del problema jurídico, la Sala analizará sobre la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y las solicitudes de desvinculación De la ineptitud sustantiva de la demanda y las solicitudes de desvinculación El Ministerio de Defensa Nacional pidió que se declare la ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que carece de razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes para demostrar que se desatendieron las normas invocadas por el accionante. La Sala no accederá a la precitada solicitud porque la demanda de nulidad simple promovida por el señor Ricardo Mauricio Díaz Alarcón indica con precisión las normas violadas y explica el concepto de la violación, conforme lo establece el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, presupuesto que debe cumplir la demanda cuando se impugna un reglamento. En efecto, a juicio del demandante el artículo del Decreto 977 de 2018, por medio del cual se modifica el artículo 2.3.1.4.5.3 del Decreto 1070 de 2015, vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política y los principios de equidad, justicia tributaria y progresividad, al establecer la fecha de clasificación como el momento a partir del cual se debe efectuar la liquidación de la cuota de compensación militar, lo que determina la dependencia o independencia económica del interesado con el fin de que se expida la libreta militar de segunda clase y hace que el sistema tributario se torne ineficiente. Para el actor, la disposición acusada incorpora una distinción injustificada entre dos grupos: los que para el momento de la clasificación son independientes y lo siguen siendo cuando se expide el recibo de liquidación, y los que para la fecha de clasificación son dependientes pero cuando se expide el recibo son independientes, lo que conlleva, a su juicio, una vulneración del principio de equidad tributaria porque el monto a pagar por concepto del tributo no consulta la capacidad de pago del contribuyente, y sin justificación razonable convierte al núcleo familiar del que la persona dependía al momento de la clasificación en un sujeto pasivo de la contribución. De igual modo, el demandante considera que esa regulación - la fecha de clasificación - grava de manera desigual a dos sujetos en condiciones iguales y obliga a personas con capacidad de pago reducida a efectuar un pago que desborda su capacidad contributiva. El otro cargo que formula el demandante está relacionado con el supuesto desbordamiento de la facultad reglamentaria, en concreto que la disposición demandada desatendió lo previsto en el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en el que, sostiene el actor, establece la forma en la que debe calcularse la base gravable, no como lo dispone la norma reglamentaria en la que se establece que la liquidación se efectúa teniendo como base la fecha de la clasificación, lo que no dispuso el legislador. Esa circunstancia, agrega, permite inferir que se restringió la potestad reglamentaria del ejecutivo por la claridad y precisión de la disposición legislativa, por lo que no se requería de reglamentación. Por último, el demandante como alegato adicional refiere que la norma acusada es contraria a las sentencias de la Corte Constitucional T-119 de 2011 y C-600 de 2015, respecto de las cuales expresa las razones por las cuales se incurrió en su desconocimiento. De conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 40 de la Constitución Política, todo ciudadano tiene el derecho político de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, cuyo ejercicio se debe orientar por la informalidad. Sin embargo, ese carácter informal requiere el cumplimiento de unas condiciones mínimas que establece la Ley 1437 de 2011, las cuales no suponen la exigencia de unas cargas extraordinarias o de técnica argumentativa, pues ello desconocería el carácter participativo que se prodiga en la Carta y que se concretiza en la posibilidad de interponer demandas en defensa de la Constitución y de la ley. En sentencia de 18 de junio de 2014 15 , esta Sala en relación con la naturaleza del medio de control de nulidad simple, sostuvo: " Se trata de una acción pública en la que los extremos de la litis, en estricto sentido, no lo constituyen las 'partes', comoquiera que no son dos intereses particulares contrapuestos los que generan el conflicto. En realidad, se confronta la disposición demandada con una o más normas a las que, de acuerdo con el sistema jerárquico del ordenamiento jurídico colombiano, ésta debe someterse " . De allí que la nulidad simple, en tanto control abstracto no solo de legalidad sino también de constitucionalidad, debe ser entendido como un mecanismo de defensa de la Constitución y de la ley. Dicho en otros términos, la explicación del concepto de la violación permite invocar disposiciones superiores y de rango legal, con el cumplimiento de unos requisitos mínimos que establece los artículos 137 de la Ley 1437 de 2011, y los que sean aplicables del artículo 162 de la misma normatividad. A lo anterior se agrega que el control que se activa cuando se interpone una demanda de nulidad simple, no debe suponer la exigencia de excesivos rigorismos, pues a diferencia de lo que ocurre con las leyes aprobadas por el legislador con el cumplimiento de los debates que exige la Constitución Política y la ley, el ejercicio de la facultad reglamentaria a cargo del presidente de la República, si bien es participativo, no está sujeto a las mismas condiciones de validez que exige el trámite de una iniciativa legislativa - principio democrático -. A manera de ejemplo, en sentencia de 14 de agosto de 1995 16 , reiterada por la Sección Cuarta de esta Corporación en decisión de 23 de septiembre de 2010 17 , señaló que en el marco de la acción de nulidad simple no es dable declarar la ineptitud sustantiva de la demanda cuando no se hace referencia a los hechos que dieron lugar a la expedición del acto administrativo, su alcance y posibles modificaciones, porque " en esta clase de acciones, no son presupuestos obligatorios de la demanda, pues la labor del juez contencioso es la de analizar el texto de las normas invocadas en la demanda (...) " . Asimismo, en sentencia de 13 de noviembre de 2008, la Sección Cuarta del Consejo de Estado al resolver un alegato que aludía a la falta de concreción de la disposición demandada porque " si bien es cierto que se trata de un numeral en romanos minúsculas y no de un literal ", sostuvo que " la acción de nulidad no es un recurso de casación que exige unas formalidades muy precisas. La nulidad es una acción pública que permite a cualquier ciudadano acceder a la Administración de justicia en búsqueda de preservar el orden jurídico y permite al juez pronunciarse con la misma finalidad ". 15 Exp. 18888, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 M.P. Alvaro Lecompte Luna, exp. 5179. 17 M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, exp. 2007-00049-00 (16874). En ese orden de ideas, los reparos formulados por el demandante tienen una estructura argumentativa lógica que permite entender la discusión que propone, se sustentan en una proposición jurídica existente y en la supuesta contradicción entre la disposición acusada y las normas superiores que generan una duda razonable de ilegalidad, a lo que se agrega que no se advierte una situación hipotética en el concepto de la violación y se exponen razones suficientes para efectuar el estudio de fondo que propone, por lo que no prospera la excepción. De otra parte, en lo que atañe a la solicitud de desvinculación propuesta por los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Relaciones Exteriores y Educación Nacional, basta indicar que en el auto admisorio de la demanda se vincularon en calidad de demandados, por cuanto suscribieron el acto administrativo objeto de nulidad simple, máxime cuando este medio de control de nulidad simple no persigue un restablecimiento automático de un derecho, sino lo que busca es el ejercicio de un control abstracto de legalidad del acto administrativo general, lo que es suficiente para no acceder a lo solicitado. Recapitulando, la Sala entrará a estudiar si la norma demandada vulnera los principios constitucionales de igualdad, equidad, justicia tributaria y progresividad, y si el gobierno nacional desbordó la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Asimismo, le corresponde establecer si la disposición acusada desconoce las sentencias T-119 de 2011 y C-600 de 2015. Naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar El artículo 216 de la Constitución Política consagra la obligación de prestar el servicio militar y señala que será el legislador el que determine las condiciones en cuanto a su exoneración y las prerrogativas que se deriven por su prestación 18 . La Ley 1861 de 2017 -que derogó la Ley 48 de 1993-, en el artículo 11 establece que todo varón colombiano está obligado a definir su situación militar como reservista de primera o segunda clase, a partir de la fecha en que cumpla su mayoría de edad y hasta el día en que cumpla 50 años de edad. El artículo 17 dispone que la Organización de Reclutamiento y Movilización es la responsable de la inscripción anual de los colombianos que en dicho periodo estén llamados a definir su situación militar, una vez hayan cumplido la mayoría de edad. Realizada la inscripción, el ciudadano podrá obtener certificado en línea que acredite el inicio del proceso de definición de la situación militar. El artículo 25 alude a la clasificación como el acto por medio del cual la autoridad de reclutamiento determina que un ciudadano no puede ser incorporado por (i) estar inmerso en alguna de las causales de exoneración del artículo 12 de la misma normativa 19 ; (ii) no tener la aptitud psicofísica para la prestación del servicio; (iii) no 18 En la Sentencia C-433 de 2021, la Corte Constitucional reseñó que solo hasta la Constitución Nacional de 1886 el servicio militar se hizo obligatorio. En el artículo 165 de esa Carta se indicaba: " todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan, para defender la independencia nacional y las instituciones patrias ". 19 La citada disposición -modificada por el artículo 2 de la Ley 2384 de 2024- señala: " Causales de exoneración del servicio militar obligatorio. Están exonerados de prestar el servicio militar obligatorio, cuando hayan alcanzado la mayoría de edad en los siguientes casos: a) El hijo único de podre o madre. b) El huérfano de padre o madre que atienda con su trabajo a la subsistencia de sus hermanos incapaces de ganarse el sustento; c) El hijo de padres incapacitados para trabajar o mayores haber cupo para su incorporación a las filas y (iv) haber aprobado las tres fases de instrucción, así como el año escolar en establecimientos educativos autorizados como colegios militares y policiales dentro del territorio nacional. Agrega que quienes sean clasificados deberán acercarse ante la respectiva autoridad de reclutamiento dentro de los 60 días siguientes al acto de clasificación, con el fin de continuar con el proceso de liquidación de la cuota de compensación militar, si hubiere lugar a ello (parágrafo 1). En el artículo 26 se indica que el inscrito que no ingrese a las filas y haya sido clasificado, deberá pagar una cuota de compensación militar, que el legislador denomina contribución ciudadana, especial y pecuniaria al Tesoro Nacional. De igual modo, dispone quiénes están exonerados de efectuar su pago. Para la Corte Constitucional, la cuota de compensación militar está dirigida a " restablecer el principio de igualdad en las cargas públicas, que se vería afectado si no se dispusiera de medida alguna tendiente a compensar la asimetría que, desde el punto de vista de la distribución de dichas cargas, se presentaría entre los varones que son llamados a filas y, por tanto, obligados a comprometer su tiempo, sus energías, a arriesgar su seguridad, a someterse a la disciplina castrense y a postergar el desarrollo de otros proyectos vitales mientras cumplen el servicio militar obligatorio y quienes, por haber sido clasificados, quedan librados de tales cargas " 20 . La regulación de la cuota de compensación militar está contenida en el artículo 1 de la Ley 1184 de 2008, modificado por el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, en el que se precisa: Es una contribución ciudadana, especial, pecuniaria e individual que debe pagar al tesoro nacional, el inscrito que no ingrese a las filas y sea clasificado; La base gravable está constituida por la sumatoria de los siguientes valores: Para los dependientes , del promedio del ingreso base de cotización reportado en la Plantilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) en de 60 años, cuando estos carezcan de renta, pensión o medios de subsistencia, siempre que dicho hijo vele por ellos; d) El hermano o hijo de quien haya muerto o adquirido una inhabilidad absoluta y permanente en combate, en actos del servicio o como consecuencia del mismo, durante la prestación del servicio militar obligatorio, a menos que, siendo apto, voluntariamente quiera prestarlo; e) Los hijos de oficiales, suboficiales, soldados e infantes de Marina profesionales, agentes, nivel ejecutivo y de la Fuerza Pública que hayan fallecido, o que los organismos y autoridades médico-laborales militar o de policía hayan declarado su invalidez, en combate o en actos del servicio y por causas inherentes al mismo, a menos que, siendo aptos, voluntariamente quieran prestarlo; f) Los clérigos y religiosos de acuerdo a los convenios concordatarios vigentes. Asimismo, los similares jerárquicos de otras religiones o iglesias dedicados permanentemente a su culto; g) Los casados que hagan vida conyugal; h) Quienes acrediten la existencia de unión marital de hecho legalmente declarada; i) Las personas en situación de discapacidad física, psíquica, o sensorial permanente; j) Los indígenas, miembros de las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, y Rrom Gitano, que acrediten su integridad cultural, social y económica a través de certificación expedida por el Ministerio del Interior. Para el caso de los Raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, será válida la tarjeta expedida por la Oficina de Control y Circulación y Residencia (OCCRE), para acreditar su pertenencia al grupo étnico raizal. k) Los varones colombianos que después de su inscripción hayan dejado de tener el componente de sexo masculino en su registro civil; l) Las víctimas del conflicto armado que se encuentren inscritas en el Registro Único de Víctimas (RUV); m) Los ciudadanos incluidos en el programa de protección a víctimas y testigos de la Fiscalía General de la Nación; n) Los ciudadanos objetores de conciencia; o) Los ciudadanos desmovilizados, previa acreditación de la Agencia Colombiana para la Reintegración; p) Los padres de familia. PARÁGRAFO 1o. Los ciudadanos adelantarán el trámite de reconocimiento de su objeción de conciencia, a través de la comisión interdisciplinaria creada para tal fin. PARÁGRAFO 2o. Las personas que se encuentren en una causal de exoneración podrán prestar el servicio militar cuando así lo decidan voluntaria y autónomamente " . 20 Sentencia C-600 de 2015. los últimos dos años o fracción, y la sumatoria del patrimonio líquido del padre y de la madre del interesado, o de quienes dependa, de acuerdo a lo reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior. Para los independientes , estará constituida por el ingreso base de cotización reportado en la PILA en los últimos dos años o fracción y el patrimonio líquido del interesado reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior. La liquidación de la cuota de compensación militar corresponderá a la suma del componente de patrimonio líquido y el componente de ingresos