Sentencia SP-9225

República de Colombia Corte Suprema de Justicia Única Instancia 37462 Andrés F el ipe Arias Leiva CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL MARÍA D EL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ Magistrada ponente SP9225-2014 Radicación n° 37462 (Aprobado Acta No. 226) Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil catorce (2014). V I S T O S De conformidad con las facultades previstas en los artículos 235 – 4 Superior y 32 – 6 de la Ley 906 de 2004, la Corte dicta sentencia, finalizado el juicio oral en el proceso seguido en contra d el ex Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, ANDRÉS F EL IPE ARIAS LEIVA , a quien el 12 de octubre de 2011, la Fiscal General de la Nación formuló acusación por d el itos contra la administración pública. IDENTIDAD D EL ACUSADO ANDRÉS F EL IPE ARIAS LEIVA , es titular de la C.C. N° 98.563.386 de Envigado, Antioquia, nació en Med el lín el 4 de mayo de 1973, hijo de Rodrigo de Jesús Arias y Martha Sonia Leiva , casado con Catalina Serrano Garzón , padre de dos menores, con estudios superiores en economía, a niv el de maestría y doctorado . CUESTIÓN FÁCTICA: El doctor ANDRÉS F EL IPE ARIAS LEIVA fue acusado por la Fiscal General de la Nación como presunto autor responsable de los punibles de c el ebración de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación, definidos y sancionados, en su orden, en los artículos 410 y 397 de la Ley 599 de 2000, conductas que estimó cometidas en concurso homogéneo y heterogéneo, material y sucesivo, en las circunstancias de mayor punibilidad establecidas en el artículo 58 numerales 9° y 10° d el mismo ordenamiento, esto es, en su orden, la posición distinguida que el acusado ocupe en la sociedad por su cargo, posición económica, ilustración, poder, oficio o ministerio y obrar en coparticipación criminal. Los hechos en los cuales la Fiscalía edifica la acusación presentada en contra d el doctor ARIAS LEIVA son los siguientes: I. Contrato sin cumplimiento de requisitos legales. Con el objeto de afrontar los retos impuestos al sector agropecuario nacional por la globalización de la economía y, en especial, por la suscripción de tratados de libre comercio con diferentes países, entre el los con los Estados Unidos, el Congreso de la República, a instancias d el Gobierno Nacional, expidió la Ley 1133 de 2007 , «por medio de la cual se crea e implementa el programa Agro Ingreso Seguro – AIS» . Éste programa fue concebido como una política pública orientada a «…promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar el sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalización de la economía» . En desarrollo de Agro Ingreso Seguro, el doctor ANDRÉS F EL IPE ARIAS LEIVA , como titular d el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entidad encargada de implementarlo , tramitó y c el ebró con la Oficina en Colombia d el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, los convenios especiales de cooperación técnica y científica números 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009. En el trámite y c el ebración de estos negocios jurídicos se desconocieron los principios de transparencia, planeación, economía y responsabilidad propios de la contratación estatal y los rectores de la función pública, por cuanto el entonces Ministro, aduciendo la aplicación d el literal d, numeral 1° d el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, acudió a la contratación directa para c el ebrar los convenios aludidos, pese a que su objeto no comportaba el desarrollo directo de actividades de actividades científicas y tecnológicas. Por el lo, la mención de este tipo de labores para justificar el procedimiento contractual utilizado, se muestra como la forma ideada para justificar la escogencia directa d el IICA como cooperante y el udir la licitación pública a la cual debía acudirse dada la cuantía de los dineros comprometidos y el real objeto de los convenios, pues las labores pactadas se orientaron exclusivamente a administrar recursos d el erario. De igual forma, respecto de cada uno de el los se incumplió la obligación de el aborar los estudios previos que justificaran su c el ebración, de fijar los términos de referencia de manera completa, precisar la actividad de ciencia y tecnología sobre la cual versaban y su ejecución comenzó antes de que fueran suscritos. Las situaciones descritas, señaló la Fiscalía, además de los principios oportunamente enunciados, desconocen aqu el los que de manera general rigen la función administrativa, los cuales son aplicables a la contratación pública como forma de actuación administrativa. II. Peculado por apropiación. Los convenios especiales de cooperación técnica y científica números 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009 permitieron que de manera injustificada, particulares se apropiaran de dineros d el Estado destinados a la política estatal Agro Ingreso Seguro. La apropiación se produjo en dos formas de concurso homogéneo diferentes, en cuantía que supera el valor de doscientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, razón por la cual la acusación se hace a términos d el artículo 397 - 2 d el Código Penal. Dichas formas de apropiación se concretaron: 1. A favor d el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, porque en desarrollo de los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, MADR, canc el ó a esa entidad $17.111.945.238 por gastos de administración y operación, los cuales incluían algunos conceptos como divulgación d el programa AIS, costos de operación y administración, al igual que imprevistos, los cuales ya habían sido pagados con ocasión de los acuerdos 078 de 2006, 018 de 2008 y 037 de 2009, vinculados con el programa AIS y ejecutados igualmente por el IICA en forma paral el a con los enunciados. Por esta razón, el Ministerio pagó doblemente al Instituto por los mismos rubros, esto es existió duplicidad de pagos por la misma actividad. Además, el sólo hecho de suscribir los convenios aludidos desconociendo las normas rectoras de la contratación estatal, implica que los rubros canc el ados por administración carecen de sustento legal, con lo cual se estructura el punible citado. 2. A favor de beneficiarios d el programa AIS, quienes recurrieron a presentar como proyectos separados, los vinculados a predios producto d el fraccionamiento artificioso de sus fincas. Otra modalidad consistió en que personas naturales y jurídicas accedieron dos o más veces a los beneficios d el programa de riego, contrariando de manera expresa lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1152 de 2007. Una última forma consistió en que proyectos calificados como inviables por carecer de los requisitos señalados en la convocatoria, lograron la entrega de los beneficios mediante una nueva valoración favorable, efectuada por el grupo de expertos , instancia no prevista en el proceso de s el ección. En las situaciones descritas, que comportan un concurso material, homogéneo y sucesivo de punibles de peculado por apropiación, se encuentran los grupos distinguidos como José Francisco Vives Lacouture, CI Banapalma S.A., Alfredo Lacouture Dangond, Orlandesca S.A. Biofrutos S.A., Inverjota S.A., Daabon, Agroindustrias JMD, Inagros S.A., Almaja S.A. y Riveros Páez , respecto de quienes la acusación precisa el monto de recursos apropiados por cada uno de el los. Estas conductas acaecieron porque los requisitos establecidos en los términos de referencia de las convocatorias, aprobados por el aforado, favorecían la entrega de subsidios a determinados sectores y, adicionalmente, no previeron ni establecieron controles para evitar la entrega irregular de recursos d el Estado, que ascendió a $ 26.496.186.061 . ANTECEDENTES PROCESALES: El Fiscal General de la Nación dispuso investigar la asignación, en apariencia irregular, de apoyos económicos destinados a cofinanciar proyectos de infraestructura de riego y drenaje, entregados entre 2007 y 2009 en cumplimiento d el programa Agro Ingreso Seguro, por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo titular en ese lapso fue el doctor ANDRÉS F EL IPE ARIAS LEIVA . A partir de los el ementos materiales probatorios y evidencia física acopiada, la Fiscal General promovió ante la Sala Penal d el Tribunal Superior de Bogotá, audiencia de imputación, cumplida el 21 de julio de 2011. En esa oportunidad, ante una Magistrada de dicha Colegiatura quien fungió como Juez de Control de Garantías, la Fiscal General atribuyó al ex Ministro ARIAS LEIVA , en calidad de autor y en r el ación con los convenios especiales de cooperación técnica y científica 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, los ilícitos de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación, en favor de terceros, tipificados en los artículos 410 y 397 de la Ley 599 de 2000, respectivamente, cometidos en concurso homogéneo y heterogéneo, material y sucesivo, en las circunstancias de mayor punibilidad establecidas en el artículo 58 numerales 9° y 10° d el estatuto citado. Solicitó de la misma funcionaria la imposición de medida de aseguramiento de detención preventiva intramural, la cual fue ordenada el 26 de julio de 2011 y se mantuvo hasta el 14 de junio de 2013, cuando fue revocada por estimarse que no resultaba adecuada y razonable para la obtención de un fin constitucionalmente legítimo, ni necesaria, en términos de los artículos 2, 295, 296 y 308 n. 1 de la Ley 906 de 2004. LA ACUSACIÓN El 16 de septiembre de 2011, la Fiscal General de la Nación radicó escrito de acusación en esta Sala, ante quien, en audiencia efectuada el 12 de octubre de 2011, acusó formalmente al mismo ex funcionario como presunto autor responsable de los ilícitos mencionados, cometidos en concurso, en las circunstancias de agravación referidas. El trámite de la audiencia preparatoria se cumplió en sucesivas sesiones ad el antadas entre el 14 de diciembre de 2011 y el 14 de mayo de 2012. EL JUICIO ORAL La audiencia de juicio oral se inició el 14 de junio d el mismo año y culminó el 25 de febrero de 2014, lapso durante el cual se introdujo, como consecuencia de 78 estipulaciones entre las partes , abundante prueba documental r el ativa al trámite, c el ebración y desarrollo de los convenios 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009 y de las convocatorias públicas originadas en cada uno de el los. Tanto la Fiscalía como la defensa, durante el testimonio de quienes actuaron como sus investigadores y peritos, solicitaron y obtuvieron, para ser valorados como pruebas, la introducción de numerosos documentos r el acionados con la teoría d el caso expuesta por cada parte, el ementos de juicio rotulados F 51 a F 354 los allegados por la Fiscalía y de D 29 a D 80, los aportadas por la defensa. De igual forma, se escuchó el testimonio de 57 personas, 31 citados por la Fiscalía y 26 por la defensa, porque como funcionarios d el Gobierno Nacional, d el Ministerio de Agricultura, contratistas d el IICA, proponentes o beneficiarios d el programa AIS, miembros de gremios de la producción, comunicadores o promotores de la campaña d el doctor ARIAS LEIVA a la precandidatura presidencial de su partido, tuvieron conocimiento de los hechos investigados o de situaciones vinculadas con éstos. De igual forma, durante varias sesiones, se escuchó el testimonio d el doctor ARIAS LEIVA. Corresponde señalar aquí, que la Sala no enunciará la numerosa prueba documental y testimonial acopiada, pero se referirá en las consideraciones a todas aqu el las que determinan la decisión anunciada. ALEGATOS DE CONCLUSION En la oportunidad respectiva, las partes e intervinientes alegaron de conclusión y se refirieron a los temas que a continuación se sintetizan, dada la extensión de lo expuesto por algunos de el los. Fiscalía. Solicitó emitir sentencia condenatoria por considerar que la prueba recaudada demuestra, más allá de la duda razonable, la ocurrencia de los punibles atribuidos al acusado y su responsabilidad penal. Predicó la plena demostración de los d el itos de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación en favor de terceros, tipificados en los artículos 410 y 397 d el Código Penal, cometidos en concurso homogéneo y heterogéneo, en las circunstancias de mayor punibilidad descritas en los numerales 9 y 10 d el artículo 58 d el mismo estatuto, al igual que la calidad de autor atribuida al procesado. El reproche penal al doctor ARIAS LEIVA , cuya calidad foral y condición de funcionario público fueron acreditadas, recae en su actuación como Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural frente al diseño, construcción y ejecución d el programa Agro Ingreso Seguro, componente de apoyos a la competitividad, instrumento de riego y drenaje. El doctor ARIAS LEIVA tramitó y c el ebró los convenios 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, con el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, violando los principios de la contratación estatal y la función pública, de transparencia, s el ección objetiva, economía y responsabilidad. El mod el o de contratación y la forma prevista para la ejecución de las obligaciones contraídas en cada convenio, le permitieron mantener el control d el programa, aunque de manera aparente trasladara la responsabilidad de adjudicar los recursos al Instituto. La conducta d el Ministro estuvo finalmente dirigida a cumplir un compromiso político con un sector d el agro al cual benefició con la apropiación indebida de recursos d el erario. Sobre cada uno de los punibles imputados, señaló: Contrato sin cumplimiento de requisitos legales: El doctor ARIAS LEIVA incurrió en tres d el itos de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, porque en calidad de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, tramitó y c el ebró los convenios mencionados pretermitiendo los requisitos legales esenciales para su c el ebración. Durante la etapa precontractual se incumplieron los artículos 209 Superior y 3º de la Ley 489 de 1998, no se observaron los principios de igualdad, eficacia, economía, responsabilidad y transparencia. El afán d el Ministro por ejecutar los recursos asignados a AIS, lo llevó a determinar cómo se implementaría el programa y su instrumento de riego y drenaje y a exigir a su equipo técnico que en un proceso ac el erado sacara ad el ante el proyecto de esa política pública; entonces, desconociendo el principio de planeación, no se estudió en forma debida la necesidad de c el ebrar los convenios, las opciones o modalidades contractuales existentes, el tipo de contrato a c el ebrar y el costo beneficio de los convenios. Las pruebas F 119 y F 69 evidencian que el Ministerio, a través d el IICA, contrató con la Universidad de Los Andes un estudio de impacto d el TLC en las actividades agrícolas, cuyo primer informe, entregado el 4 de mayo de 2007, no fue tenido en cuenta pues para ese momento ya estaban suscritos los convenios 078 de 2006 y 003 de 2007. Así, la implementación d el programa de riego y drenaje no estuvo precedida de investigaciones que determinaran la necesidad d el módulo de riego y los sectores de producción a los que se dirigiría. La Directora de Comercio y Financiamiento d el Ministerio, Camila Reyes d el Toro , informó que el diseño d el programa AIS empezó cuando finalizaban las rondas de negociación d el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, cumplidas entre el 21 y el 26 de febrero de 2006. Por el lo, el proyecto de inversión r el ativo a dicho programa no se registró oportunamente pues, como explicó la misma testigo, « para el 24 de febrero que era la fecha que nos había dado la directora de planeación para inscribir proyectos, pues AIS no está dentro de los planes, por eso no fue inscrito en su debido momento» . Según la señora Reyes d el Toro , como parte de su estrategia para implementar el programa a partir d el 2 de enero de 2007, el Ministro dispuso ac el erar la etapa conceptual y de concertación con los gremios productivos e inscribir el proyecto AIS en el Banco de Proyectos y Programas de Inversión Nacional, BPIN, pues en principio se tenía previsto la presentación y aprobación, en la segunda legislatura d el 2006, de un proyecto de ley que creara AIS y le asignara recursos. La ac el eración de tiempos implementada por orden d el Ministro, determinó incumplir los términos fijados en la ley para la inscripción de proyectos en el Departamento Nacional de Planeación, como requisito previo para disponer de los recursos d el programa, entre el los, los destinados al módulo de riego y drenaje, aserto sustentado en la normativa que rige el tema y en el testimonio d el investigador Áng el o Amaya V el ásquez . Éste explicó que conforme disponía la Circular Externa N° 11 expedida el 1° de Marzo de 2006 por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con fundamento en el artículo 48 d el Estatuto Orgánico de Presupuesto , “Para la discusión en los comités funcionales de presupuesto que vayan a integrar el POAI, Plan Operativo Anual de Inversión, sólo se tendrán en cuenta aqu el los que hayan sido inscritos en el BPIN a más tardar el 1° de abril d el año anterior al que se está programando» El lo implicaba que para poder considerar el programa AIS, debía estar inscrito en el Banco de Proyectos y Programas de Inversión Nacional, BPIN, a cargo d el Departamento Nacional de Planeación, antes d el 1° de abril de 2006. Este requisito fue incumplido, pues el proyecto de AIS fue remitido a dicha entidad el 17 de julio de 2006, lo que impidió su estudio por el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS, quien debía rendir concepto sobre el plan financiero y la meta de superávit primario, el cual expidió el 15 de junio de 2006. Sin embargo, el documento CONPES 3436, emitido el 24 de julio de 2006, que aprobó el Plan Operativo Anual de Inversión, POAI, incluyó el programa AIS. Esto fue posible, conforme los testimonios d el Viceministro de Agricultura Fernando Arb el áez y d el Director de AIS, Juan Camilo Salazar Rueda , por la gestión directa cumplida por el Ministro y muestra cómo la consecución de recursos no obedecía a un proceso de planeación sino a su afán por contratar y ejecutar grandes cantidades de dinero. Dicho propósito también se advierte en la orden impartida al Viceministro de gestionar, sin proceso de planeación ni soporte técnico alguno, la asignación de vigencias futuras para los convenios 055 de 2008, propuesta en principio rechazada por el Ministerio de Hacienda y después admitida, al igual que la el evada en igual sentido respecto d el convenio 052 de 2009, gracias a la posición privilegiada d el Ministro. Otra muestra de ese designio es su actitud al enterarse, en diciembre de 2006, que el desembolso de los recursos de 2007 estaba limitado por una marcación de concepto previo impuesta por Planeación Nacional. En esa oportunidad ordenó a los Directores de AIS y de Planeación y Seguimiento Presupuestal, reunirse con los funcionarios de aqu el la entidad y hacer los ajustes que fueran necesarios para obtener el levantamiento de dicha medida, como en efecto ocurrió a los pocos días. Según registra la ficha Estadística Básica de Inversión, EBI, en su versión 05, la restricción se levantó el 27 de diciembre de 2006, fecha de expedición d el decreto liquidatorio d el presupuesto nacional, pese a lo cual el IICA ya estaba socializando los términos de referencia de la primera convocatoria de riego y drenaje objeto d el convenio 03 de 2007, que aún no estaba suscrito. Las anteriores situaciones muestran la inobservancia d el principio de planeación y la prevalencia absoluta de la voluntad d el Ministro en todos los trámites cumplidos para obtener el presupuesto d el programa, aunque como ordenador y ejecutor d el gasto debía ser riguroso en su aplicación, inobservancia que favoreció la entrega indiscriminada de recursos a los postulantes. Conforme el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, que consagra el principio de economía, las reglas y procedimientos constituyen mecanismos de la actividad contractual orientados a garantizar los derechos de los administrados, que sólo pueden iniciarse cuando existan las partidas o disponibilidades presupuestales, regla consecuente con el principio de legalidad d el gasto. Este principio fue desconocido con la divulgación en noviembre de 2006, de los términos de referencia de la convocatoria de 2007, cuando aún no se habían asignado recursos al programa, ni suscrito el convenio 03 de 2007 al que servía de objeto. También porque la inclusión d el proyecto AIS en el POAI para la vigencia fiscal de 2007, debía agotar unas etapas legalmente dispuestas antes de obtener los dineros necesarios para implementar el programa y disponer de el los; sin embargo, el Ministro ARIAS LEIVA ordenó el trámite ac el erado para conseguir dichos recursos y obtuvo, gracias al incumplimiento de ese proceso, privilegiar económicamente el programa, en detrimento de aqu el los que agotaron el trámite legal y de los derechos de los administrados. El niv el de ac el eración de procesos para obtener recursos, contratar y ejecutar, impuesto por el Ministro, determinó las irregularidades evidenciadas en el trámite y c el ebración de los convenios y fundan el reproche penal, pues tal premura significó la suscripción de los convenios de manera directa, bajo la figura de convenios especiales de ciencia y tecnología, con el único fin de obviar un proceso de s el ección objetiva. La doctora Carolina Rentería , ex Directora de Planeación Nacional, no explicó por qué el trámite se agotó en la forma cuestionada, se limitó a decir que en éste sólo intervienen funcionarios de menor rango, no Ministros, y a señalar el 29 de julio como límite para la inscripción de proyectos, fecha ajena al calendario presupuestal. Los testimonios d el viceministro Fernando Arb el áez Soto y d el Director de AIS, Juan Camilo Salazar Rueda, muestran que la actuación d el Ministro obedeció a la necesidad de cumplir un compromiso político con el sector y por el lo, el programa empezó a ejecutarse antes de la expedición de la Ley 1133 de 9 de abril de 2007 que dispuso su creación, momento para el cual, AIS ya contaba con recursos por cuatrocientos mil millones de pesos, incluidos en el presupuesto d el Ministerio de Agricultura superando los términos legales. La asignación, en dicha ley, de concretos rubros para el programa en los años siguientes, implicó que durante 2007, 2008 y 2009, es decir, mientras el doctor ARIAS LEIVA ejerció como Ministro, el presupuesto de la entidad a su cargo aumentara un 233.49%, como prueban los decretos liquidatorios d el Presupuesto General de la Nación. El artículo 6º de la Ley 1133 de 2007 previó la incorporación de un programa específico en el presupuesto d el Ministerio; sin embargo, en los decretos de liquidación de presupuesto los rubros se incorporaron a la misma cuenta/programa, subcuenta/subprograma y concepto que se utilizó en vigencias de 2005 y 2006, hecho indicativo de la falta de programación presupuestal diferente que obedeciera a los recursos incorporados por virtud de la ley; o lo que es igual, que no se hizo una programación específica d el presupuesto de inversión a partir de la Ley 1133 citada. El valor incorporado para la vigencia fiscal 2007 correspondió a $366.000.000.000 y no a $400.000.000.000, circunstancia r el evante para establecer los costos de administración d el programa en ese año. El artículo 68 d el Decreto 111 de 1996, señala como requisito indispensable para acceder a los recursos d el Presupuesto General de la Nación, la obligación de inscribir todo proyecto de inversión en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional, BPIN, a través de la ficha Estadística Básica de Inversión, EBI, documento que resume las características centrales, objetivos y actividades d el proyecto, formulado y evaluado por la entidad responsable siguiendo la Metodología General Ajustada, MGA, diseñada por el Departamento Nacional de Planeación. La importancia de la ficha EBI fue reseñada en la prueba D 61, procedente d el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo Manual de contratación disponía que ningún proceso contractual podía iniciarse hasta tanto no se contara con los estudios previos, el certificado de disponibilidad presupuestal, los términos de referencia, la justificación y la ficha EBI, si se trataba de un proyecto inscrito en el DNP. Entonces, la ejecución de un proyecto de inversión debía consultar los objetivos y actividades señalados en la ficha EBI, si bien esta no define el proceso contractual a implementar, pues esa tarea corresponde a los funcionarios encargados d el proceso precontractual y al ordenador d el gasto, responsable de c el ebrar el contrato y asegurar la legalidad de su trámite. Resulta intrascendente la constancia allegada como prueba D 63 donde se indica que el Ministro no tenía por función el aborar las fichas EBI, pues ésta es parte de un proceso de planeación y de definición de objetivos y actividades que funcionalmente sí le corresponde. La ficha EBI preparada en 2006 para inscribir AIS en el BPIN, señaló que el programa no realizaría actividades de ciencia y tecnología, situación que Dani el Nerea , funcionario d el Ministerio encargado de su el aboración buscó explicar a través de diversas hipótesis, con lo cual evidenció que en la formulación d el proyecto nunca se previó dicho indicador, pues el programa no desarrollaba actividades de ciencia y tecnología. Si en la ficha EBI, que debe describir el objeto y actividades d el proyecto de inversión se decía que AIS no involucraba ese tipo de actividades, no había razón para c el ebrar, con el propósito de desarrollarlo, convenios especiales de ciencia y tecnología, circunstancia que no podía ignorar el Ministro, dada su forma de trabajo micro gerencial. El mod el o contractual adoptado para suscribir con el IICA diversos acuerdos, no fue más que una opción con la que se pretendió justificar, con apariencia de legalidad, la decisión de contratar de manera directa, desconociendo el carácter vinculante de la ficha EBI como instrumento de planeación. Porque desde que se pensó el proyecto, el Ministro y su equipo directivo, aunque tenían claro que AIS no desarrollaba labores de ciencia o tecnología, buscaban un organismo que en el menor tiempo posible, sin mayor trámite ni demora, iniciara la ejecución d el programa e implementara las convocatorias de riego y drenaje. Este hecho no se desvirtúa porque los testigos Carlos Gustavo Cano y Gustavo Castro Guerrero hayan indicado que como Ministros de Agricultura suscribieron numerosos convenios con el IICA, sin reseñar las particularidades de dichos convenios. Si en verdad se pretendía cumplir actividades de ciencia y tecnología, no se explica que la Dirección de Desarrollo Tecnológico d el Ministerio estuviera al margen de este asunto, como surge d el testimonio de José Leonidas Tobón Torreglosa , titular de esa dependencia. Contrariando el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, como demuestra el testimonio d el doctor Juan Camilo Salazar , Director de AIS, la s el ección d el IICA como operador, no fue objetiva, ni obedeció a un proceso de planeación o a un estudio técnico y jurídico, de necesidad o conveniencia, sino al afán d el Ministro de iniciar pronto la ejecución de los recursos gestionados, para cumplir un compromiso político con el sector. La propuesta presentada por el IICA era una simple formalidad, en tanto se solicitó cuando el Instituto ya había sido escogido para operar los convenios. Además, sólo ofrecía asesorar a la Unidad Coordinadora de AIS en los procesos encausados a la contratación de terceros para desarrollar las actividades propias de las convocatorias; no a implementar la actividad a la que se comprometieron para la cual ni siquiera tenía el personal requerido. El Ministerio siempre supo, entonces, que todas las actividades que demandaban los convenios debían ser subcontratadas, que el IICA proponía apoyar en la contratación de terceros, labor de administración que no supone desarrollos de ciencia o tecnología, claramente indicada por el Instituto cuando señaló que «Para el cumplimiento de estos procedimientos, el IICA realizará acciones encaminadas a administrar en forma eficiente los recursos d el convenio y girar oportunamente los desembolsos conforme a su Plan Operativo». El objeto de los convenios y sus planes operativos, no correspondía a actividades de ciencia y tecnología, en tanto se refieren únicamente a la suscripción de contratos, procesos de socialización, el aboración de términos de referencia, archivo de documentos, actas de cierre de urnas, informe y publicación de proyectos y suscripción de acuerdos de financiamiento, sin señalar cuál es el fundamento de la cooperación d el IICA, cuál su aporte en ciencia y tecnología, o cuál actividad científica y tecnológica de las previstas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 desarrollaría. Las actividades cumplidas, según los informes de ejecución presentados por el IICA, son las indicadas en los planes operativos y por los testigos, pero ninguna se ajusta a lo previsto en las normas indicadas. Si era necesario contratar personal especializado, la asesoría no fue el aporte d el IICA; la labor de éste fue servir de intermediario para contratar profesionales pagados con recursos de los convenios para que aplicaran las convocatorias, gestión que no puede ser considerada como una actividad científica o tecnológica. La transferencia de ciencia y tecnología tampoco se hizo a partir d el mod el o de implementación de mecanismos concursales, porque estos ya eran utilizados en la Dirección de Desarrollo Tecnológico d el Ministerio. Desconociendo lo dispuesto en los artículos 5° de la Ley 29 de 1990 y 7° d el Decreto 393 de 1991, no se definieron las actividades de ciencia y tecnología que se ejecutarían por causa de los convenios ni la propiedad de los resultados obtenidos o los derechos de las partes sobre el los. Los convenios buscaban implementar infraestructura agropecuaria, no innovación científica o tecnológica, concepto que la defensa refiere al Manual de Oslo allegado como prueba, aunque los documentos precontractuales de los convenios no informan que éste se haya estudiado para establecer si las actividades objeto de los convenio eran o no de ciencia y tecnología. Aunque incorporar sistemas de riego aumenta la capacidad de producción, la definición d el proceso de innovación contenida en el Manual de Oslo evidencia que esa mejora no implica desarrollos de ciencia y tecnología, pues responde a un sistema ya en uso. El IICA no asesoró en la implementación de la infraestructura de riego y drenaje, ni cumplió actividades en el campo de ciencia y tecnología. Sus labores consistieron en socializar los términos de referencia, a través de talleres cortos, cumplidos con los potenciales interesados, donde no se contaba con tiempo ni personal especializado para estructurar un proyecto de riego; también a realizar una lista de chequeo para verificar que los proyectos presentados cumplieran los términos de referencia. La defensa señaló que las actividades científicas y tecnológicas tuvieron lugar como asesorías cumplidas en el proceso de socialización y divulgación de las convocatorias y en la s el ección de los proyectos. En ese sentido se demostró que el IICA sólo realizó las siguientes tareas, ninguna de las cuales implica asesoría: el aboración de los términos de referencia, con la intervención d el Ministro; socialización de los términos de referencia, en compañía de funcionarios d el Ministerio; apertura y cierre de las convocatorias; verificación de requisitos a través de una lista de chequeo; evaluación de proyectos; presentación de resultados al Comité Administrativo para su aprobación, y entrega de recursos previa la suscripción de acuerdos de financiamiento. La el aboración de los proyectos de sistemas de riego y drenaje no constituyó obligación contractual d el IICA y era responsabilidad exclusiva de los proponentes. Como las actividades desarrolladas por el IICA no eran de ciencia y tecnología y los recursos d el convenio eran d el erario, debió seguirse el proceso de contratación previsto en la Ley 80 de 1993. La mención de dichas actividades sólo buscaba justificar el mod el o de contratación escogido, pues para ningún funcionario d el Ministerio fue importante definir cuál era la actividad científica y tecnológica ni justificar la razón por la que este convenio podía ser c el ebrado así. En el juicio se argumentó una diferencia entre contratos y convenios de ciencia y tecnología como la razón por la cual no se aplicó el procedimiento contractual previsto en la Ley 80 de 1993; esta tesis desconoce que esa distinción no era r el evante al momento de c el ebrar los convenios, como demuestra la precisa mención d el artículo 24 de dicho Estatuto, donde se establece la posibilidad de c el ebrar en forma directa contratos cuyo objeto sean actividades de ciencia y tecnología, como sustento jurídico de los negocios c el ebrados, lo cual indica que los funcionarios tenían claro que debían cumplir la decisión d el Ministro de tramitar en forma pronta el convenio y la necesidad de justificar la contratación directa. No se discute el régimen legal aplicable a los convenios de ciencia y tecnología sino que en este caso las actividades no eran de ciencia y tecnología. Por el lo, no era posible emplear el Decreto 393 de 1991 vigente y, además, por tratarse de recursos d el Estado y no de cooperación internacional, conforme lo normado en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, no existía discrecionalidad en el ordenador d el gasto para decidir si aplicaba o no este estatuto, como bien estaba definido en el Ministerio y lo sabía su titular, a través de conceptos como el emitido por el testigo Emilio García Rodríguez , cuando fue Director de la Oficina Asesora Jurídica. No puede acogerse la interpretación de la sentencia C-249 de 2004 ofrecida por el testigo Julián Alfredo Gómez Díaz , pues dicha sentencia obliga a la aplicación de las normas de contratación estatal, aun tratándose de contratos de cooperación de ciencia y tecnología, pues la ley no distingue la clase de negocios jurídicos cuando sus recursos se originen en el tesoro nacional. El Ministro y sus asesores jurídicos sabían que debían atender el Estatuto de Contratación Estatal. Por el lo, buscaron blindar las minutas de los convenios, acudiendo a citar en los distinguidos como 003 de 2007 y 055 de 2008, algunas de sus normas, por manera que no es cierto que sólo se ciñeron a lo dispuesto en el Decreto Ley 393 de 1991. El convenio 052 de 2009 se sustentó en el Decreto Ley 591 de 1991, sin mencionar el artículo 24 de la ley 80 de 1993, para ese momento ya modificado por la Ley 1150 de 2007; sin embargo, en el estudio previo de este convenio se incluyeron esos dos estatutos y el decreto 2474 de 2008 y se emitió, además, el acto administrativo para justificar la contratación directa, cuyo fundamento es el parágrafo 1° d el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, que modificó el artículo 24 de la Ley 80 de 1993. Por otra parte, el Director General d el IICA, como muestra la prueba EF 45, decidió, por solicitud d el Ministro ARIAS LEIVA , mantener al señor Caro Caprivinski como Coordinador Técnico d el programa en Colombia “precisamente para la coordinación de los recursos financieros asignados por el gobierno” y “dado el incremento en la administración de recursos financieros también nombraré un nuevo Coordinador Administrativo” . Pero esa administración de recursos, a través de convenios especiales de ciencia y tecnología, desconoció el parágrafo d el artículo 2º d el Decreto 2166 de 2004, el inciso 3 d el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, vigente para el convenio 052 de 2009 y el artículo 85 d el Decreto 2474 de 2008, que prohíben su c el ebración cuando tengan por objeto la administración de recursos provenientes d el erario público. Proceder en contrario, como aquí se hizo, vulnera el principio de economía. En cuanto al inicio de la ejecución de los convenios de riego y drenaje, se tiene que conforme el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, “…Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía …”. Uno de los productos esperados de la ejecución de los convenios eran los términos de referencia de las convocatorias y su socialización a cargo d el IICA. Se probó que el doctor ARIAS LEIVA intervino directamente en la el aboración de esos términos de referencia de las convocatorias y los aprobó; también que en su divulgación intervinieron los contratistas d el IICA y funcionarios d el Ministerio de Agricultura. Los informes de avance de los convenios, presentados por el IICA, evidencian que la socialización de los términos de referencia de las convocatorias se cumplió antes de c el ebrar los negocios jurídicos cuyo propósito era implementarlas. Las labores de divulgación d el concurso objeto d el convenio 003, c el ebrado el 2 de enero de 2007, iniciaron en noviembre de 2006 y se ad el antaron también en diciembre de ese año, cuando aún no existía disponibilidad de los recursos, dada la marcación de concepto previo impuesta al AIS por el Departamento Nacional de Planeación. Tratándose d el convenio 055 de 2008, su primer informe de avance incluye como indicador de cumplimiento « el apoyo en la el aboración de los términos de referencia para la convocatoria de riego y drenaje 2008» , como producto, «los términos de referencia publicados» , como otro indicador, «la fecha de publicación» y como resultado «Un documento titulado: convocatoria pública para apoyar la construcción y adecuación de sistemas de riego y drenaje d el Programa Agro Ingreso Seguro d el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MADR y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER» . El mismo reporte indica que el equipo d el IICA efectuó en noviembre y diciembre de 2007 — cuando aún no se había suscrito este convenio, fechado el 10 de enero de 2008—, la revisión técnica, administrativa y legal de los términos de referencia, publicados el 4 de enero de ese año en los portales de internet de AIS, el IICA y el INCODER, previa aprobación d el Ministro impartida en acto administrativo N° 005 de la misma fecha. El primer informe de avance d el convenio 052, c el ebrado el 16 de enero de 2009, indica sobre la el aboración de los términos de referencia de la convocatoria, que durante diciembre de 2008 y las primeras semanas de enero siguiente, profesionales d el IICA trabajaron en el los y fueron puestos a disposición d el Ministerio, cuyo titular los aprobó en resolución 012 d el 22 de enero de 2009, fecha en la cual también se ratificaron las garantías prestadas, con lo cual es evidente el desarrollo de actos de ejecución d el convenio antes de que legalmente el la fuera posible. El doctor ARIAS LEIVA es responsable d el punible de contrato sin cumplimiento de requisitos legales en concurso homogéneo, porque como Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y con violación de los principios de planeación, transparencia, s el ección objetiva, economía y responsabilidad, tramitó y c el ebró los convenios 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009: (i) sin ad el antar estudios previos de necesidad y conveniencia; (ii) el IICA fue el egido sin agotar un proceso de s el ección objetiva, de manera que sabía, antes de suscribir cada acuerdo, que sería llamado a implementar las convocatorias y por el lo iniciaba su ejecución antes de constituir y aprobar las garantías; (iii) el convenio 003 de 2007 empezó a ejecutarse cuando aún no se había expedido el decreto de presupuesto y no había asignación de recursos para el lo; (iv) los convenios se c el ebraron acudiendo a la contratación directa justificada en que su objeto era realizar actividades de ciencia y tecnología, pese a que las tareas a las que se comprometió el IICA no tenían esa connotación y respondían, exclusivamente, a la administración de recursos d el Ministerio; (v) aunque los recursos provenían d el erario, no se ajustó a las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. El Ministro estuvo al frente de la c el ebración de los convenios, conocía la ilicitud de su conducta y la ejecutó porque a través de éstos, que como sabía no desarrollaban actividades de ciencia o tecnología, podía entregar los recursos a terceros beneficiarios y cumplir prontamente un compromiso político con el sector, pues un proceso de s el ección distinto implicaba más tiempo, circunstancia que explica porqué en 2008 y 2009 tampoco existió un proceso de s el ección d el operador. Peculado por apropiación en favor de terceros. La Fiscalía probó que el doctor ANDRÉS F EL IPE ARIAS LEIVA ostentaba la calidad de servidor público y como Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, era el administrador de los recursos asignados a esa entidad, con lo cual se reúnen dos de los ingredientes normativos d el tipo penal mencionado que, para el caso concreto, se configuró: 1. En favor d el IICA. En virtud de los convenios 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, tramitados y c el ebrados sin el lleno de los requisitos legales esenciales, el Ministerio de Agricultura pagó al IICA $15.502.166.391. Este gasto generó un detrimento patrimonial al Ministerio de Agricultura porque los recursos pagados con fundamento en dichos negocios jurídicos ya habían sido pagados con cargo a los convenios 078 de 2006, 018 de 2008 y 037 de 2009 y al menos el concepto denominado «administración y operación d el IICA» , corresponde a lo canc el ado a esa entidad por el sólo hecho de administrar los recursos d el Ministerio, esto es por la sola suscripción d el convenio. 1.1. Duplicidad de pagos por divulgación. Con el testimonio d el investigador perito Áng el o Amaya , se probó cuáles fueron los conceptos que se repetían en uno y otro convenio, a partir de la información contenida en los informes de ejecución. Los rubros por divulgación y socialización, así como los costos operativos, de administración e imprevistos coexistían en el mismo periodo y con la misma finalidad de implementación d el programa. El informe final de los convenios 078 de 2006 y 003 de 2007 señalan que, con cargo a dichos negocios jurídicos, se pagaron talleres de socialización y divulgación de las convocatorias de riego y drenaje cumplidos durante iguales periodos, circunstancia también mencionada en las actas de Comité Administrativo de cada uno de el los. Los contratos c el ebrados con INITIATIVE MEDIA COLOMBIA, que tuvieron un costo total de $2.100.000.000 pagados con cargo a estos convenios, muestran que el 003 de 2007 no estaba aplicando recursos únicamente al mecanismo de riego y drenaje, también promocionaba el Incentivo a la Capitalización rural, ICR y la Línea especial de Crédito, LEC, por lo cual de manera indistinta y general cumplía el mismo objetivo d el convenio 078 de 2006, en la aplicación d el rubro de divulgación, socialización y operación d el programa, en iguales lapsos. El Ministro conoció esta situación, así lo demuestran su firma en el acta N° 6 d el Comité Administrativo d el convenio 078 de 2006 aprobando la contratación de INITIATIVE MEDIA COLOMBIA para divulgar los componentes e instrumentos de AIS y las comunicaciones enviadas a su secretaria privada Andrea Silva, para indicarle los ajustes efectuados al presupuesto de los convenios para no generar la suspicacia de los organismos de control, información que no interesaba a dicha funcionaria, sino a su superior. Además, en sus testimonios los doctores Juan Camilo Salazar Rueda y Fernando Arb el áez Soto , precisaron que todas las decisiones presupuestales d el programa debían contar con la anuencia d el Ministro. Lo propio ocurrió con los convenios 018 y 055 de 2008. Los informes de ejecución de este último y las actas de Comité Administrativo señalan la existencia de un rubro destinado y utilizado en divulgación y socialización, labores que de acuerdo con su objeto, debían corresponder a las convocatorias de riego y drenaje; sin embargo, los contratos c el ebrados con cargo a ese convenio, el 055 de 2008, no muestran el desarrollo de ese tipo de actividades. Entre los contratos pagados con cargo al convenio 018 de 2008, aparece el c el ebrado con INITIATIVE MEDIA COLOMBIA para divulgar y socializar los instrumentos d el programa, labor que además, conforme el reporte de interventoría d el convenio 055 de 2008, fue cumplida en 22 talleres por la Unidad Ejecutora con el apoyo de los coordinadores d el Ministerio y pagada con recursos d el convenio 018. En ese orden, ninguna justificación tiene el gasto imputado por igual concepto, al convenio 055 de 2008. En cuanto a los convenios 037 y 052 de 2009, se tiene que los profesionales contratados con cargo a este último se comprometían a prestar sus servicios, no sólo en las convocatorias de riego y drenaje, sino en los demás instrumentos d el programa, labor que se venía desarrollando a través de contratos pagados con recursos d el convenio 037, entre cuyos objetivos estaba socializar y divulgar todos los mecanismos de AIS, incluido riego y drenaje. 1.2. Costos de Administración. El concepto de Administración y Operación contenido indistintamente en los convenios marco y de implementación también corresponde a un costo duplicado, pero además a un gasto en el que no debió incurrir la administración. Al c el ebrar los convenios 078 de 2006 y 003 de 2007, 018 y 055 de 2008, 037 y 052 de 2009, para ser ejecutados en el mismo periodo de tiempo, el Ministro ARIAS LEIVA incurrió en costos que coincidieron en el objeto de administración. Los llamados convenios marco, 078 de 2006, 018 de 2008 y 037 de 2009, fueron suscritos para dar apoyo técnico, logístico, administrativo y jurídico a la el aboración y suscripción de los negocios jurídicos a través de los cuales se implementarían los componentes d el programa AIS, incluida la entrega de beneficios económicos para riego y drenaje. En desarrollo de esos convenios marco se incurrió en erogaciones para poner en marcha el programa, las cuales constituyen costos de administración y operación, como lo tenía definido el IICA. El perito de la defensa Jairo Cano Pabón , precisó, a partir de conceptos emitidos por la Contaduría General de la Nación, cuáles erogaciones pueden reconocerse en el gasto público social , acatando, en todo caso, el principio de prudencia y si están soportadas en criterios técnicos que permitan su medición confiable. Estos principios fueron desconocidos porque las erogaciones con cargo a los convenios marco o de implementación correspondieron igualmente a los propios de los convenios de riego y drenaje y por eso, estos últimos no debían incluir pagos diferentes al gasto social, como son los de administración y operación. El mismo perito señaló que los conceptos de gasto se clasifican en gastos de administración, gastos de operación, gasto público social y «otros gastos» , en este último rubro se incluyen los flujos de salida de recursos que no hacen parte de las anteriores clasificaciones, es decir, todo lo que no es gasto público social corresponde a gastos de administración, operación u otros gastos, como los destinados a la divulgación, socialización, imprevistos, montaje, etc. El informe final d el convenio 078 de 2006 incluyó dentro de las actividades cumplidas la presentación de una propuesta para la operación de la primera convocatoria de riego y drenaje; así, el mecanismo utilizado por la administración para agotar el proceso de s el ección objetiva y escoger un socio cooperante generó un costo a cargo d el convenio 078 de 2006. Los convenios 078 de 2006 y 003 de 2007, prevén en favor d el IICA un pago d el 5% d el valor d el convenio, por iguales conceptos , lo cual resulta reprochable porque en ambos convenios los gastos r el acionados con las actividades de divulgación, socialización, operación, equipos e instalaciones responden a los mismos criterios y lo mismo ocurrió con los acuerdos c el ebrados en 2008 y 2009. Las actividades de socialización y divulgación fueron las mismas, los equipos e instalaciones utilizados por el IICA para diseñar AIS no fueron diferentes a los usados para desarrollar el componente de riego y drenaje, la Unidad Coordinadora de AIS despachaba desde el Ministerio y la Unidad Ejecutora en la sede d el Instituto, las convocatorias de riego y drenaje nunca fueron excluidas de los otros convenios, con cargo a los cuales también se pagaban actividades de socialización de otros instrumentos d el programa. En todos los convenios el IICA se obligó a prestar su infraestructura para desarrollar el objeto de aqu el los, cláusula usada para crear, en el plan operativo de los r el ativos a riego, un rubro denominado gastos de administración y operación, ejecutado sin que se el aborara soporte d el contenido de cada gasto. Los convenios suscritos por el Ministerio con el IICA eran para administrar recursos d el programa AIS; pero como la contratación directa se justificó a través de convenios especiales de ciencia y tecnología, el Ministerio incluyó una cláusula donde se establecen criterios de administración y operación, para justificar el requisito legal establecido en el Decreto 393 de 1991 para esta clase de acuerdos, en punto de los mecanismos de administración. Los planes operativos incluyeron, además de los gastos de administración y operación, otros rubros distintos de los que constituyen gasto social, denominados divulgación d el programa, imprevistos, montaje y coordinación de AIS, los cuales corresponden a gastos de administración conforme la definición d el plan general de contaduría pública, como los mismos funcionarios conocían. Las razones para hacer una definición de rubro de administración y operación no desagregada en los planes operativos fue obtener el 1% para gastos d el Despacho d el Ministro, como se infiere de los testimonios de su secretaria privada Andrea Silva y María Claudia Ortíz , quienes informaron que su superior solicitaba, a título de cooperación, un porcentaje de los recursos de los convenios, destinado a cubrir diferentes gastos en un manejo informal similar a una caja menor, registrado en los libros allegados como prueba. Juan Camilo Salazar Rueda también señaló que el IICA reconocía al Ministerio un monto de cooperación adicional a la estipulada en los convenios, el cual era manejado por Andrea Silva , hecho que explica el interés d el doctor ARIAS LEIVA en la permanencia d el doctor Caro Caprivinsky como representante d el IICA en Colombia, según lo hizo saber al superior de éste, en documento aportado al juicio. Los recursos así logrados no corresponden a cooperación institucional, pues salieron d el tesoro nacional, en virtud de la c el ebración de acuerdos para operar Agro Ingreso Seguro. El manejo de los dineros de cada convenio, su distribución y aplicación, siempre fue decidida por el Ministro a través d el Comité Administrativo de esos acuerdos, como surge de los testimonios d el director de AIS Juan Camilo Salazar Rueda y de la secretaria privada Andrea Silva , a cuyo correo institucional llegaban los reportes sobre temas presupuestales remitidos por los funcionarios . El punible de peculado se concreta, entonces, porque gastos ya cumplidos con cargo a los convenios marco o de implementación, fueron igualmente incorporados como un rubro en los convenios de riego y drenaje, los cuales incluían un concepto de administración y operación, gasto que ya se había cumplido a través de otros rubros como divulgación, socialización e implementación. La afectación al patrimonio estatal asciende a la suma de $4.731.782.566, por el convenio 003 de 2007; $6.413.963.729 por el convenio 055 de 2008 y $4.356.420.096 por el convenio 052 de 2009, para un total de $15.502.166.391. El Ministerio, como todo ente estatal, tiene la función de administrar sus recursos propios, labor que no puede d el egar en terceros por expresa prohibición de los artículos 2° d el decreto 2166 de 2004 y 20 - 3 de la Ley 1150 de 2007. Por el lo, el peculado en favor d el IICA se concreta por el solo hecho de pagar un rubro de administración y operación por c el ebrar los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, es decir, por administrar los recursos d el Ministerio destinados al programa AIS, cuya calidad de públicos se demostró. De los $15.502.166.391 en que se tasa el peculado en favor d el IICA, por concepto de administración y operación de los convenios se pagaron $10.860.413.620, discriminados así: 003 de 2007, $368.803.434; 055 de 2008, $6.185.390.090 y 052 de 2009, $4.306.220.096. El Ministro y sus más cercanos colaboradores, tenían claro que la Ley 1133 de 2007, en el parágrafo de su artículo 6 impone una limitación a los gastos de administración y operación d el programa AIS , los cuales no podían exceder, en el primer año d el 5% d el total de los recursos apropiados para esa vigencia y d el 3% a partir d el segundo año de implementación; estos valores, contrario a lo señalado por la defensa, no se calculan respecto de la totalidad d el presupuesto d el programa AIS sino d el presupuesto asignado a cada módulo Los porcentajes citados fueron superados en los convenios 055 de 2008 y 052 de 2009. En el primero, porque a su administración se destinaron $6.185.390.090, cuando sólo podían invertirse $4.212.840.000; en el segundo, porque se aplicaron $4.306.220.096 y lo autorizado era $3.025.138.020. Esta circunstancia fue conocida por el Ministro, quien conforme sus inmediatos colaboradores, adoptaba todas las decisiones r el acionadas con el presupuesto de los convenios; aserto a cuya demostración confluye el mensaje el ectrónico remitido el 28 de septiembre de 2006 a su secretaria privada para informarle ajustes presupuestales. 2. En favor de los terceros beneficiarios. El irregular trámite, confección y ejecución de los Convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009 fue el comienzo de la acción finalmente orientada a apropiar los recursos d el Estado en favor de unas familias y empresas beneficiarias, concretamente, José Francisco Vives Lacouture, CI Banapalma S.A., Alfredo Lacouture Dangond, Orlandesca S.A. Biofrutos S.A., Inverjota S.A., Daabon, Agroindustrias JMD, Inagros S.A., Almaja S.A. y Riveros Páez , La inobservancia d el principio de planeación en la c el ebración de los convenios llevó a que en su ejecución se diera lugar al manejo indiscriminado de recursos a favor de los particulares referidos. En virtud de los convenios c el ebrados para ejecutar las convocatorias de riego y drenaje el Ministro ARIAS LEIVA diseñó y aprobó los términos de referencia de lo que serían las convocatorias y dispuso la forma de hacer la entrega de recursos. Creó la Unidad Coordinadora y los comités administrativos que funcionaban como órganos de ejecución de los convenios para mantener el control sobre el programa. La finalidad de los convenios cuestionados era consumar «un compromiso político con el sector» ; en tal sentido, el Ministerio intervino en el diseño de las convocatorias públicas de riego y drenaje para entregar los recursos de AIS, al punto que, pese a ser un acto de ejecución d el convenio, el doctor ARIAS LEIVA asumió como propio el diseño de los términos de referencia de los concursos como declararon sus cercanos colaboradores, el ex Viceministro Juan Camilo Salazar , primer director d el programa AIS, la doctora Camila Reyes d el Toro , Directora de Comercio y Financiamiento y el doctor Javier Enrique Romero Mercado , Director de Desarrollo Rural. El Viceministro Juan Camilo Salazar señaló que todas las decisiones de política para la implementación de la convocatoria eran consultadas con el Ministro, quien además aprobaba las decisiones y luego se incorporaban en las actas que se archivaban. El doctor ARIAS LEIVA , refieren sus cercanos colaboradores, tenía un estilo microgerencial, estaba muy al detalle de las cosas, a la minucia, a la cifra, pedía explicaciones, tenía gran «capacidad de retentiva, de análisis y de memoria, era digno de admirar» . La Unidad Coordinadora y los comités administrativos eran los órganos a través de los cuales el Ministro mantenía el control d el programa. La doctora Reyes d el Toro refirió las circunstancias en las cuales se inició la estructuración de AIS y concretó cuál fue la intervención que el doctor ARIAS LEIVA tuvo en dicho proceso, en especial en el diseño de los términos de referencia de las convocatorias para riego y drenaje, actuación a partir de la cual es claro que un tema tan trascendente como los factores de calificación y el puntaje que debía darse por cada proyecto fue decisión d el Ministro, por manera que en ese aspecto el IICA no tuvo plena autonomía. El perito Álvaro Riascos Villegas pretendió demostrar que las fórmulas matemáticas tenían un sesgo a favor de pequeños productores y no de los grandes sectores de la producción. Sin embargo se evidenció que a lo largo de las convocatorias sí se pretendió beneficiar a los grandes productores y el sesgo, impuesto por el doctor ARIAS LEIVA , se reflejaba en unos puntajes superiores para proyectos de riego que aportaran mayor contrapartida o involucraran más hectáreas para irrigar, supuestos que no cumplían los pequeños agricultores. No era necesario que el Ministro se reuniera con funcionarios de segundo o tercer niv el , o contratistas d el IICA encargados d el proceso de evaluación para señalar con nombre propio a qué familia, a qué proponente, o qué proyecto beneficiar, eso ya estaba definido con el sesgo creado por él en los términos de referencia. El consolidado de beneficiarios de riego hecho por el IICA da cuenta de los casos de fraccionamiento de predios y las familias y empresas favorecidas. Varios de los mismos proyectos cuestionados fueron inicialmente declarados no viables por el pan el de evaluadores por varias irregularidades sustanciales, por carencia de agua, falencias técnicas y de presupuesto sobredimensionado, sobreestimado en diseño y cantidades, no hay soporte de diseño, suministro de energía y otras como puede observarse en las actas de evaluación aportadas; sin embargo, en un pan el de expertos que se creó al interior d el IICA, tal y como consta, en el acta d el 16 de mayo de 2008, se declararon viables, sin establecer los motivos o las razones d el cambio de concepto. El Ministro dijo que la Unidad Ejecutora d el IICA trabajaba con plena autonomía y distante de la función que correspondía a la Unidad Coordinadora, ubicada en el Ministerio; sin embargo su estilo micro gerencial llegó al proceso de evaluación, para el lo tuvo una persona de la Unidad Coordinadora, Carlos Manu el Polo , interviniendo como «experto» en dos etapas decisivas d el proceso de evaluación de los proyectos fraccionados y que se reprochan al Ministro. Carlos Manu el Polo , ex funcionario d el ICODER, por nombramiento d el doctor ARIAS LEIVA y miembro d el grupo político d el Senador Luis Eduardo Vives Lacouture , participó como contratista d el IICA y miembro de la Unidad Coordinadora de AIS en la evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos cuestionados y, según el testigo Vives Caballero , era quien «jalonaba los proyectos viables» . La intervención d el Ministro en la calificación de proyectos fue indicada por éste a miembros d el Congreso de la República, cuando indicó que «su Cartera» calificaría todos los proyectos presentados de acuerdo con criterios de transparencia, otorgando mayor puntaje a los proponentes que involucraran un mayor número de familias beneficiarias y mayores extensiones de terreno. El Ministerio a cargo d el doctor ARIAS calificó todos los proyectos, pues fue Carlos Polo quien como miembro de la Unidad Coordinadora controló la calificación que correspondía hacer a la Unidad Ejecutora d el programa. Los pares evaluadores Migu el Áng el Castillo Contreras, Álvaro Valencia Merchán, Edgar Aur el io Figueroa, Luis Fernando Martínez Sarmiento y Pedro José Galvis Ardila , informaron el procedimiento agotado para el pro