Sentencia

Tut el a Impugnación 68.461 Eduardo Montealegre Lynett CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL MAGISTRADO PONENTE GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ APROBADO ACTA No. 293- Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil trece (2013). ASUNTO Se resu el ven las impugnaciones formuladas por los doctores Eduardo Montealegre Lynett -a través de apoderado- Fiscal General de la Nación, y Rafa el Enrique Romero Cruz , Contralor d el egado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad contra el fallo d el 15 de julio de 2013, mediante el cual una Sala de Decisión Penal d el Tribunal Superior de Bogotá negó la tut el a interpuesta por el primero de los mencionados. A la acción fue vinculada la Dirección Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación. ANTECEDENTES 1. Los hechos y los fundamentos de la acción. El 15 de mayo de 2013, el Contralor D el egado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad le solicitó al Fiscal General de la Nación que explicara el motivo por el que rindió en forma extemporánea el informe de gestión contractual, correspondiente al cuarto trimestre de 2012. Dos días después, la Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía contestó que debido al cese de labores de la rama judicial, durante noviembre de 2012, el funcionario encargado de presentar el informe no logró consolidar y validar la información a niv el nacional, razón por la cual se solicitó una prórroga “ a través d el procedimiento M1 sobre “ cuenta o informe anual consolidado” y no con el procedimiento M9 que es el diseñado para remitir el informe trimestral SIRECI ” , que fue aceptada el 17 de enero de 2013, fijando como fecha límite para la rendición respectiva el 8 de marzo siguiente. Ese día se entregó la información y la Contraloría confirmó el recibido extemporáneo. No obstante, el 23 de mayo, el Contralor D el egado el evó cargos a título de culpa grave contra el accionante dentro d el proceso administrativo sancionatorio fiscal No. 002-13 por haber rendido el aludido informe, de manera extemporánea, al tenor de lo previsto en las resoluciones orgánicas 6289 d el 8 de marzo de 2011 y 6445 d el 24 de enero de 2012. Para el efecto, se apoyó en los artículos 101 de la Ley 42 de 1993 y 4º de la Resolución Orgánica 5554 de 2004 de la Contraloría General que autorizan la imposición de multas hasta de cinco (5) salarios devengados, a los servidores que manejen fondos o bienes d el Estado y no rindan las cuentas e informes exigidos o no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos. Aunque más de 500 entidades están obligadas a rendir los referidos informes, solo unas 50 los presentan por fuera d el término y otras –quizá 100- no lo hacen. No se tiene noticia, asegura, de la iniciación de alguna otra actuación sancionatoria. En consecuencia, el actor estima vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y el principio de proporcionalidad. Explica que se incurrió en defecto orgánico porque la Contraloría General de la República violó el principio de juez natural, habida cuenta que carece de competencia para investigar fiscal y sancionatoriamente al Fiscal General de la Nación, en atención al fuero constitucional integral y general que lo ampara. También se recayó en defecto sustantivo pues las actuaciones que se le atribuyen: rendir cuentas e informes a la Contraloría General de la República no están dentro d el ámbito de su competencia (artículos 250 y 251 Superiores y 11 de la Ley 938 de 2004) sino en el de la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación (artículo 31, numeral 12 ejúsdem). De igual modo, denuncia la violación de los derechos de contradicción y defensa derivada de que no se haya fundamentado, de manera adecuada, el título de culpa grave. Acusa, igualmente, la existencia de defecto fáctico como consecuencia de que se ignoraran las respuestas entregadas por la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía en las que se acreditó que se cumplió con la obligación demandada por la Contraloría. La conculcación d el derecho a la igualdad proviene d el hecho de que únicamente se haya iniciado proceso sancionatorio en contra d el accionante, pese a que otras entidades también incumplieron la misma obligación. Por último, se quebrantaron los principios de proporcionalidad y antijuridicidad material en la medida que no se ocasionó un detrimento patrimonial ni un daño a los bienes públicos de la Nación. Tras sostener que la acción de tut el a es procedente en el caso concreto, como mecanismo transitorio, recuerda, con fundamento en jurisprudencia constitucional , que el derecho administrativo sancionador goza de las garantías d el ius puniendi , de ahí la importancia de que sea el juez natural, esto es, el Congreso de la República, el que lleve a cabo el proceso sancionatorio en contra d el Fiscal General de la Nación. A efecto de demostrar su aserto, a manera de ejemplo, sostiene que, en la sentencia C-417 de 1993, la Corte Constitucional aclaró que el fuero constitucional no solo abarca los aspectos penales sino las faltas de los magistrados de las altas cortes y, en ese sentido, “ la Corte entendió que cuando la norma habla de “acusar” y de “hechos y omisiones” se refería también al ámbito sancionatorio ” . Así mismo, precisa que desde la sentencia C-948 de 2002 se debe entender que “ si hay dos normas constitucionales que establecen la misma competencia prevalece la que se refiere al sujeto especial, y no a la competencia general de una institución ” . En ese orden, precisa que la norma aplicable al caso examinado es la que contempla el fuero especial d el Fiscal General y no aqu el la que le asigna la competencia general, administrativa y sancionatoria a la Contraloría General de la República. A juicio d el demandante, las decisiones d el Consejo de Estado que predican que el fuero constitucional no abarca los procesos administrativos fiscales sino solamente los jurisdiccionales penales y sancionatorios -artículo 179 Superior- no constituyen precedente vinculante respecto de este asunto porque se refieren a procesos fiscales, no a procesos sancionatorios y en todo caso, una lectura de la Carta Fundamental a la luz d el principio de unidad de la Constitución permite sostener que el fuero d el Fiscal General es integral, pues esta interpretación promueve la vigencia de las garantías de separación de poderes, pesos y contrapesos, autonomía e independencia de la rama judicial y de los órganos de control, debido proceso y juez natural. Es así que, por ejemplo, la Constitución no establece las causales de destitución respecto d el Presidente de la República y sin embargo, el artículo 194 dispone que únicamente el Senado podría tomar esa decisión. Destaca, asimismo que, las cláusulas generales de competencia consagradas en la Constitución frente a la Procuraduría y la Contraloría son iguales y operan sobre las instituciones pero no sobre los funcionarios con fuero especial, al punto que no cabe duda que la primera de el las pierde su poder sancionatorio preferente frente a magistrados de las altas cortes (sentencia C-244 de 1996). Así las cosas, se debe concluir que dicha cláusula no es absoluta pues no se puede concebir que exista un órgano de control sin limitaciones. En consecuencia, solicita la protección de los derechos fundamentales invocados, declarar la nulidad d el auto No. 002-1307 por cuyo medio se le formularon cargos al accionante y, como consecuencia de lo anterior, archivar las diligencias. Igualmente, pidió como medida provisional la suspensión de la actuación atacada, la cual fue negada por la Sala Penal d el Tribunal Superior de Bogotá mediante auto d el 2 de julio de 2013. 2. La respuesta. El accionado se opuso a la prosperidad d el amparo deprecado con fundamento en los siguientes argumentos. La Contraloría General de la República es competente para imponer sanciones en ejercicio d el “ control fiscal a la gestión de las entidades que manejen y/o administren fondos mediante la imposición d el reproche correspondiente ” , con arreglo a los artículos 268, numerales 1, 2, 4 y 11 de la Constitución Política, 16 de la Ley 42 de 1993 y las Resoluciones Orgánicas No. 6445 d el 6 de enero de 2012, 5554 de 11 de marzo de 2004 y 5707 d el 30 de diciembre de 2005. Es improcedente la excusa que acude a la d el egación de la obligación en la Dirección Nacional Administrativa y Financiera con fundamento en la Ley 938 de 2004, ya que tanto la Resolución Orgánica No. 6289 d el 8 de marzo de 2011 modificada por la No. 6445 d el 6 de enero de 2012 como la jurisprudencia “ son precisas en determinar en quién recae el deber de dar respuesta a las solicitudes dadas por el Órgano de Control y d el deber de vigilar las funciones d el egadas ” . La conducta desplegada por el Fiscal General de la Nación se imputó a título de culpa grave, en los términos d el artículo 63 d el Código Civil, ya que “ no ejerció de manera diligente y pronta el cumplimiento de su deber en cuanto a allegar la información solicitada por el Ente Fiscalizador a la Fiscalía General de la Nación, en lo que se refiere al envío d el informe de Gestión Contractual correspondiente al cuarto trimestre de 2012 ” . No tiene conocimiento sobre algún proceso administrativo sancionatorio o de responsabilidad fiscal contra algún Fiscal General de la Nación. Así mismo, de las 39 entidades sometidas al control fiscal, 7 de el las no rindieron oportunamente el informe solicitado (Fiscalía General de la Nación, Dirección General de Sanidad Marítima, Policía Nacional, Unidad Nacional de Protección, Instituto Nacional Penitenciario y Carc el ario, Hospital Militar y Comando d el Ejército Nacional) y contra las dos primeras se inició proceso administrativo sancionatorio, el resto están en trámite de iniciar averiguaciones pr el iminares. Por último, en respuesta a la petición de medida provisional, destaca que mediante resolución No. 011 d el 2 de julio de 2013, se archivó el proceso acusado por cuanto se constató que el investigado obró bajo una causal eximente de responsabilidad: la fuerza mayor, derivada de un hecho imprevisto, como lo es el cese de actividades de los trabajadores de la rama judicial. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Penal d el Tribunal Superior de Bogotá declaró improcedente el amparo deprecado como quiera que verificó la existencia de un hecho superado, como consecuencia d el archivo d el proceso sancionatorio fiscal iniciado contra el doctor Eduardo Montealegre Lynett . En todo caso, previa precisión acerca de cuáles son los funcionarios que gozan de fuero especial, por razón d el cargo que ocupan, –Presidente de la República, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscal General de la Nación-, conforme a los artículos 174 y 178 de la Constitución Política, predica que el los solo pueden ser investigados y juzgados por el Congreso de la República, frente a aspectos sancionatorios, cuando quiera que incurran en faltas previstas en la Constitución o la ley. Asegura que desde una interpretación sistemática, respetuosa de los principios de autonomía e independencia judicial, dichas normas “ no consagran una clausula (sic) cerrada que apunten exclusivamente a temas penales sino que dejan un razonable margen para comprender, como lo señala el accionante, que la competencia que allí se asigna comprende todos los asuntos que de una u otra forma implican la posible imposición de una sanción –penal o disciplinaria -.” Se apoya en la sentencia C-417 de 1993 para destacar que la facultad disciplinaria de los aforados recae exclusivamente en la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes. Así mismo, es ese ente el encargado de sancionar por desacato a dichos funcionarios, al tenor d el artículo 52 d el decreto 2591 de 1991. Tras distinguir entre los procesos de responsabilidad fiscal –de carácter patrimonial y de finalidad reparatoria- y los sancionatorios fiscales –de naturaleza disciplinaria- afirma que estos últimos, no se pueden analizar con las reglas generales ni basta acudir a la ley sino a la Constitución –artículos 174 y 178- conforme a la cual se debe inferir que la Contraloría carece de competencia para ad el antar actuaciones de este tipo, respecto a los aforados especiales, entre el los, el Fiscal General de la Nación. De este modo, concluye que el accionado incurrió en un defecto orgánico protuberante que afectó el debido proceso d el actor. Con todo, aclara que si se hubiera tratado de un proceso de responsabilidad fiscal, el aludido vicio no sería evidente conforme al criterio de la Sala de Consulta y Servicio Civil d el Consejo de Estado. Para cerrar, indica que no corresponde al juez constitucional pronunciarse sobre los argumentos d el demandante mediante los cuales pretende controvertir los cargos fiscales, pues son asuntos que tendría que analizar el funcionario competente. IMPUGNACIÓN 1. Fiscal General de la Nación. Su apoderado impugnó la sentencia constitucional que viene de reseñarse y, para el efecto, rebatió la declaración de hecho superado e insistió en los argumentos que le sirvieron de base a la solicitud de amparo. Aseveró que, continúa la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al juez natural, toda vez que la Contraloría no archivó la actuación, con fundamento en la excepción previa de incompetencia, sino por razón d el reconocimiento de fuerza mayor, cuestión que desconoce la garantía de no repetición pues deja abierta la posibilidad para que, el órgano de control accionado vu el va a iniciar procesos de este tipo en contra d el Fiscal General de la Nación, desconociendo su calidad de aforado constitucional. En ese orden, es d el criterio que el Tribunal debió conceder el amparo deprecado, anular la actuación para que la Contraloría aceptara dicha excepción y prevenirla a fin de que no volviera a incurrir en la irregularidad denunciada. Además, el fallo acusado quebrantó el principio de congruencia pues no obstante reconocer que la demandada era incompetente para ad el antar el proceso sancionatorio, declaró improcedente la petición de amparo con base en la declaración de hecho superado sin anular la actuación. En este punto, advera que “ (…) si la Contraloría General de la República carece de competencia para llevar a cabo procesos sancionatorios contra el Fiscal General de la Nación, no es posible validar cualquier decisión adoptada dentro d el proceso sancionatorio, incluso si se trata d el archivo d el mismo ” , ya que incluso esta determinación parte d el supuesto errado de que la Contraloría es competente para iniciar el proceso sancionatorio. Se requiere el pronunciamiento d el juez constitucional a efecto de clarificar el alcance d el fuero constitucional en materia de control fiscal, como quiera que la Contraloría en la decisión mediante la cual archivó la actuación, omitió referirse a i) la interpretación armónica de las normas constitucionales que regulan las competencias institucionales, derechos y fueros, ii) la equivalencia entre el fuero disciplinario y administrativo, iii) la r el ación entre el fuero y el sujeto aforado, por fuera de la cláusula general de competencia d el órgano de control, iv) el efecto no vinculante de las decisiones d el Consejo de Estado y, v) el equilibrio de poderes, la autonomía y la independencia de los poderes públicos. Remata aseverando que el archivo de la actuación consolidó la transgresión d el derecho al debido proceso pues no se respetó el principio de culpabilidad. 2. Contralor D el egado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad. Aduce que la acción de tut el a es improcedente, habida cuenta que la acción de nulidad y restablecimiento d el derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa constituye el procedimiento de defensa judicial alternativo para salvaguardar los presuntos derechos vulnerados. Distingue entre los procesos administrativos fiscales y los sancionatorios fiscales y reitera que la potestad sancionatoria de la Contraloría General de la República se fundamenta en los artículos 268, numeral 5º, de la Constitución Política y 99 al 102 de la Ley 42 de 1993. Precisa que al Fiscal General no se le inició ningún proceso de responsabilidad fiscal. Contra él se ad el antó un trámite administrativo sancionatorio fiscal que es autónomo, independiente y con finalidades distintas al disciplinario. En apoyo de su tesis, cita jurisprudencia d el Consejo de Estado que discierne sobre las clases de multas en uno y otro tipo de proceso. Destaca la contradicción existente en el fallo acusado derivada de que, de un lado, se haya señalado que la entidad accionada es incompetente para tramitar y decidir asuntos como el estudiado y de otro, haya declarado un hecho superado por virtud d el archivo decretado en la actuación atacada. No desconoce el fuero constitucional que le asiste al Fiscal General de la Nación frente a procesos penales y disciplinarios de competencia de la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes. Sin embargo, los artículos 174 y 178 de la Constitución Política no contemplan el control fiscal, asignado a la Contraloría General de la República, en los artículos 119 y 268 numerales 4 y 5 Superiores, 51, numerales 8 y 9 d el Decreto Ley 267 de 2000. En este punto, evoca el auto d el 16 de abril de 2012 de la Sala de Consulta y Servicio Civil en el que se estableció que la competencia para conocer los asuntos de responsabilidad fiscal la tiene la Contraloría General de la República, así como la sentencia C-484 de 2000 que diferenció entre la multa y la amonestación d el proceso fiscal y la d el proceso disciplinario. Destaca que “ las explicaciones dadas por la Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, pudo generar que la motivación para archivar el proceso sancionatorio fiscal fuera diferente a la sustentada en dicha providencia ” . Por último, insiste en que no era dicha funcionaria la encargada de rendir el informe echado de menos sino el Fiscal General de la Nación conforme al artículo 268, numeral 4º y 15 de la resolución Orgánica No. 6289 d el 8 de marzo de 2011. Igualmente, no puede excusar su responsabilidad, acudiendo para el lo a la figura de la d el egación. Solicita modificar la parte motiva d el fallo de tut el a impugnado “ por defecto sustantivo, en cuanto y en tanto trae consideraciones que de dejarse incólumes podrían afectar el ejercicio d el control fiscal por parte de la Contraloría General de la República ” y confirmar la parte resolutiva que declaró improcedente el amparo. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico a resolver. Corresponde a la Sala decidir si los derechos fundamentales invocados (debido proceso e igualdad) por el doctor Eduardo Montealegre Lynett, en su calidad de Fiscal General de la Nación, fueron vulnerados por la Contraloría D el egada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad al iniciar en su contra un proceso sancionatorio fiscal en el que se profirió pliego de cargos por el presunto incumplimiento de la obligación de rendir el informe de gestión contractual para el cuarto trimestre de 2012. Si la respuesta fuera positiva, deberá emprender la tarea de verificar si pese a que en dicha actuación, durante el trámite de la tut el a, se dictó resolución de archivo, hay lugar o no a conceder el amparo deprecado. 2. Sobre los requisitos de procedibilidad de la acción de tut el a frente a decisiones judiciales o administrativas. 2.1. La acción de tut el a fue diseñada por el constituyente para proteger los derechos de los ciudadanos, cuando quiera que resulten afectados por la acción u omisión de la autoridad pública y no exista ninguna otra vía procesal idónea establecida por el legislador para obtenerlo. La jurisprudencia ha sostenido que su prosperidad está atada a que se cumplan una serie de requisitos de procedibilidad de carácter específico, que apuntan a la procedencia misma d el amparo . De manera que quien acude a el la tiene la carga no sólo respecto de su planteamiento, sino de su demostración. Al respecto, sabido es que la Corte Constitucional superó el concepto clásico de vía de hecho y redefinió la teoría de la procedencia de la acción de tut el a contra providencias judiciales o administrativas, estableciendo que el la es posible cuando con ocasión de la función jurisdiccional se configura alguna causal genérica de procedibilidad, a saber: i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, ii) defecto fáctico, iii) error inducido, iv) decisión sin motivación, v) desconocimiento d el precedente y, vi) violación directa de la Constitución. 2.2. En el asunto de la especie, en principio, se podría argumentar que no está satisfecho el principio de subsidiariedad toda vez que el accionante tendría a su alcance la posibilidad de procurar el control contencioso administrativo de la decisión acusada, que para el caso, actualmente, viene a ser la resolución de archivo d el proceso sancionatorio fiscal; sin embargo, a juicio de la Sala dicho mecanismo de defensa judicial no resulta idóneo en la medida en que, precisamente lo cuestionado, con intensidad, es la existencia de un defecto orgánico que, dada la naturaleza d el régimen sancionatorio d el funcionario que lo alega, de no ser corregido a tiempo, llegado el caso, atentaría contra las bases fundamentales d el Estado de Derecho. Así mismo, se constata que el postulado de inmediatez se cumple a cabalidad pues la acción de tut el a fue promovida cuando, incluso, aún no se había archivado la actuación acusada. De este modo, se impone examinar, si como lo sostiene el demandante, la actuación de la Contraloría comporta una lesión severa de las garantías procesales d el accionante. 3. Sobre los sujetos pasivos d el control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República. 3.1. La Constitución de 1991 instituyó a la Contraloría General de la República como un órgano de control , autónomo administrativa y presupuestalmente, encargado de vigilar de forma posterior y s el ectiva la gestión fiscal (artículo 267) de las entidades y servidores públicos, y los particulares que manejen bienes d el Estado, así como de controlar los resultados de la administración (artículo 119 ejúsdem ). Al especializar esta función, la Carta Política se apartó d el mod el o clásico de división tripartita d el poder implementado en la Constitución de 1886 y, en especial, de la coadministración que dicha entidad venía ejerciendo mediante el control fiscal previo, el cual se le encomendó a la misma administración para ser ejercida a través de los mecanismos de control interno. Sobre el control fiscal como una función pública de vigilancia de la gestión de la administración y de los particulares en el manejo de los bienes d el Estado, la Corte Constitucional adveró en sentencia C-374 de 1995: “ En la Constitución Política de 1991 se reconoce expresamente la función de control fiscal, como una actividad independiente y autónoma y diferenciada de la que corresponde a las clásicas funciones estatales, lo cual obedece no sólo a un criterio de división y especialización de las tareas públicas, sino a la necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión y disposición de los fondos y bienes de la Nación, los departamentos, distritos y los municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de la administración, o eventualmente de los particulares (arts. 267, 268 y 272 C.P.). El ejercicio d el control fiscal, calificado en la Constitución como una función pública, se sujeta en términos generales a las siguientes reglas: a) Se ejerce en forma posterior y s el ectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. b) El ejercicio de la vigilancia fiscal se manifiesta y hace efectiva a través d el control financiero, de legalidad, de gestión y de resultado, sobre la actividad de la gestión fiscal d el Estado, fundado en criterios de eficiencia, moralidad, economía, equidad y en la valoración de los costos ambientales. Para la efectividad d el aludido control, se utilizan mecanismos auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación d el control interno de las entidades sujetas a la vigilancia. c) El control fiscal se ejerce en los distintos niv el es administrativos, esto es, en la administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, e incluso se extiende a la gestión de los particulares cuando manejan bienes o recursos públicos. Es decir, que el control fiscal cubre todos los sectores y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre el cual recae aquél, ni su régimen jurídico. d) Consecuente con la concepción participativa d el Estado Social de Derecho se prevén, según la regulación que establezca la ley, sistemas de intervención ciudadana en la vigilancia de la gestión pública en los diferentes sectores de la administración. En la Constitución el ejercicio de la función pública de control, obedece a un esquema orgánico y funcional propio, pues las instituciones de control, están dotadas de autonomía e independencia administrativa y presupuestal, y de una competencia específica y especializada, que se traduce en el ejercicio de una serie de potestades estatales. La Constitución diseñó la Contraloría General de la República como un organismo técnico con autonomía administrativa y presupuestal, encargada de la función pública d el control fiscal, cuyo ejercicio comporta la responsabilidad de "vigilar la gestión fiscal" de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, con arreglo a las atribuciones especiales que le han sido señaladas (C.P. arts. 267, incs. 1o y 4o y 268). En síntesis, el control fiscal constituye una actividad de exclusiva vocación pública que tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad, representados en la garantía d el buen manejo de los bienes y recursos públicos, de manera tal que se aseguren los fines esenciales d el Estado de servir a aquélla y de promover la prosperidad general, cuya responsabilidad se confía a órganos específicos d el Estado como son las Contralorías (nacional, departamental, municipal), aunque con la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión pública (art. 1o.,2o., 103, inciso 3 y 270 de la C.P.). Pero si bien el ejercicio d el control fiscal es responsabilidad de las contralorías, el lo no excluye la posibilidad de que excepcionalmente la vigilancia se realice por los particulares (inciso 2o. art. 267, ibídem). ” Para ejercer el control fiscal, la Constitución, en su artículo 268 y las leyes 42 de 1993 y 610 de 2000, dotaron a la Contraloría General de la República de precisas facultades que le permiten realizar, respecto de los servidores públicos y particulares que administren fondos o bienes d el Estado el control financiero, de legalidad, de gestión y de resultados, revisar las cuentas y evaluar los mecanismos de control interno. El artículo 268, numerales 1º, 2º, 4º y 5º, expresa: “ El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: 1. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables d el manejo de fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse. 2. Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables d el erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado. (…) 4. Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación. 5. Establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean d el caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma. (…) ” En similar sentido, el artículo 2º de la ley 42 de 1993 prevé que son sujetos pasivos d el control fiscal por parte de la Contraloría “ los órganos que integran las ramas legislativa y judicial, los órganos autónomos e independientes como los de control y el ectorales, los organismos que hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás entidades nacionales, los organismos creados por la Constitución Nacional y la ley que tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta, las empresas industriales y comerciales d el Estado, los particulares que manejen fondos o bienes d el Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos d el Estado en lo r el acionado con éstos y el Banco de la República ”. Igualmente, el artículo 1º de la Ley 610 de 2000 “ Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías ” determina que dichas actuaciones tienen por fin “ determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares , cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio d el Estado ”. Y tratándose, específicamente, de la rendición de los informes a los que alude el numeral 3º d el artículo 268 de la Constitución y demás obligaciones derivadas de la gestión fiscal, los artículos 99 al 101 de la Ley 42 de 1993 determinan que las sanciones son imponibles respecto de los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes d el Estado . 3.2. Siendo esto así, lo primero que cabe preguntarse es si, frente al caso concreto, esto es, la rendición d el informe de gestión contractual para el trimestre 2012, el Fiscal General de la Nación es el sujeto pasivo fiscalizable. La respuesta es categórica: no. En dos sentidos. Primero, porque la función, cuyo incumplimiento se le adjudica al accionante, no es de su resorte, sino de la Dirección Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, por mandato d el artículo 31 de la Ley 938 de 2004 -no por d el egación como erradamente lo pregona la Contraloría-, y tanto la Constitución (artículo 268, numeral 4º) como el Decreto Ley 267 de 2000 (artículo 51) son expresos en señalar que la función de vigilancia de la gestión fiscal recae sobre el funcionario que maneje o administre los fondos o bienes públicos, atribución gestora que no se adecua al servidor público accionante. Así mismo, si bien el artículo 15 de la Resolución Orgánica No. 6289 d el 8 de marzo de 2011, predica que “[l] os jefes de entidad o los representantes legales, o quien haga sus veces en los sujetos de vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, son responsables de rendir un Informe de la Gestión Contractual por entidad ”, lo cierto es que a juicio de la Sala, esta disposición contraviene la Constitución porque la Contraloría no puede interferir en la órbita de las competencias propiamente administrativas de las entidades sometidas a su control, para imponer, por ejemplo, el encargado de rendir los informes por el la solicitados, pues de esta manera infringiría la prohibición de coadministrar con las diferentes instituciones que desempeñan la función pública. Y segundo, si en gracia de discusión, se admitiera que es el Fiscal General el encargado de la atribución endilgada por la Contraloría, no es esta entidad la llamada a investigarlo, juzgarlo y sancionarlo, pues aquél está sometido al régimen de responsabilidad especial previsto en el artículo 174 de la Constitución Política. En verdad, una lectura desarticulada, fraccionada e interesada de la Carta Fundamental podría dar a entender que absolutamente todos los funcionarios d el Estado o los particulares que manejen fondos o bienes públicos están sometidos al control fiscal ejercido por la Contraloría General de la República. En efecto, si se leen aisladamente los numerales 1º, 2º, 4º y 5º d el artículo 268 Superior y los preceptos que los desarrollan, los cuales postulan una cláusula general de competencia en punto de los funcionarios responsables d el manejo de los bienes o fondos públicos, podría llegarse a la errada conclusión que el poder fiscalizador de la Contraloría alcanza también a los aforados constitucionales. Pero, claramente, esta no es la interpretación que gobierna las r el aciones de poder en un Estado de Derecho garante de los principios democráticos de separación de poderes, autonomía e independencia de los órganos d el poder público y juez natural. En efecto, la Corte, como juez de tut el a, se enfrenta a la confrontación normativa de varios preceptos de carácter constitucional y legal que parecieran ser excluyentes, en la medida que unos garantizan el poder preferente de la Contraloría General de la República respecto de todos aqu el los que manejen bienes o fondos públicos (artículos 267, 268), y otros que defienden la estabilidad estatal y establecen un régimen de responsabilidad especial respecto de los altos dignatarios d el Estado, que asigna la competencia integral al Congreso de la República (artículos 116, 174, 175 y 178). Es aquí donde el intérprete debe acudir al principio de unidad de la Constitución para s el eccionar el sentido hermenéutico que se ajuste más al mod el o de Estado y a la preservación de las instituciones. 4. Sobre la articulación d el principio democrático de separación de poderes y el régimen de responsabilidad de los altos funcionarios d el Estado. 4.1. Una nota característica de los Estados de Derecho es la configuración de un régimen de responsabilidad especial respecto de los altos funcionarios d el Estado. Este responde no solo al mayor grado de exigencia que se impone con carácter general a los servidores públicos (artículos 122, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución Política) sino a la encumbrada posición que desempeñan dentro de la estructura jerárquica d el Estado. Es así como se asigna un fuero privativo a las cabezas de los poderes establecidos, a efecto de que sus faltas y conductas punibles únicamente puedan ser investigadas y juzgadas por un órgano de igual jerarquía dentro de la estructura estatal, premisa que garantiza un control equitativo de la función pública. Este fuero se explica en la necesidad de mantener la armonía y la estabilidad en la gestión administrativa, legislativa y judicial, no así en la concesión de una prerrogativa que descanse en la sola dignidad d el funcionario. El fuero no es personal sino que asiste al sujeto por razón d el alto cargo que desempeña otorgándole la posibilidad de que sea un órgano instituido, de aqu el los que tradicionalmente integran el poder público, el que escudriñe su labor y determine si hay lugar a sancionarlo por el desempeño arbitrario de la función encomendada e incluso por sus infracciones comunes. Esta tesis tiene su asidero en el principio de separación de los poderes públicos, consagrado en el artículo 113 constitucional. Aunque ya no es posible acudir a la concepción teórica original planteada por Montesquieu de que “ el poder ha de limitarse con el poder ”, entendida como un mecanismo dirigido a evitar la arbitrariedad, en tanto el poder se divide y los órganos resultantes se equilibran y contrapesan entre sí , debido a la complejidad que esa tesis ha cobrado en la actualidad , hay que evitar el “ empobrecimiento teórico d el sentido racional originario de la división de poderes” . La existencia de nuevas instituciones, órganos y funciones estatales, que han surgido tras la ampliación y complejización burocrática d el Estado Social de Derecho , no implica la pérdida de sentido e importancia de la autolimitación d el poder y la separación de las funciones estatales, así se requiera, como lo señala nuestra Carta Fundamental, la colaboración armónica entre los distintos órganos estatales, tanto tradicionales como autónomos e independientes. No basta con que cada institución u órgano defina, lo mejor posible el ámbito de sus funciones. Tampoco es suficiente con que cada una haga respetar su autonomía e independencia (la facultad de control y vigilancia de la gestión fiscal d el Estado, en el caso de la Contraloría General de la República y la Investigación de las causas penales, en tratándose de la Fiscalía General de la Nación) y además suministre información y colabore armónicamente con otras instituciones. El principio de división de poderes implica que ninguna institución, órgano o funcionario desborde su ámbito de competencia, pues el lo deviene en un escenario de inestabilidad institucional e inseguridad jurídica, situación que afecta de forma proporcional el funcionamiento y la estabilidad d el Estado de Derecho. 4.2. La Constitución Política de 1991 consolidó tres categorías de altos funcionarios, a quienes por estar sometidos a un régimen de responsabilidad especial, en igual medida, se les asignó un juez natural no ordinario. Es así cómo, el Presidente de la República –o quien haga sus veces-, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación, en una primera fase, únicamente, pueden ser investigados y juzgados por el Congreso de la República y, luego, por la Corte Suprema de Justicia si hay lugar a el lo, dada la comisión de algún d el ito (artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política. Por su parte, los miembros d el Congreso (artículo 235-3 ejúsdem) son investigados y juzgados por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Y, finalmente, los ministros d el despacho, el Procurador General de la Nación, el Defensor d el Pueblo, los agentes d el ministerio público ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, los tribunales superiores y administrativos, los directores de departamentos administrativos, el Contralor General de la República, los embajadores y jefes de misión diplomática o consular, los gobernadores, los magistrados de tribunales y los generales y almirantes de la fuerza pública (artículo 235-4 ejúsdem), son juzgados de forma directa por la Corte Suprema de Justicia, previa acusación d el Fiscal General de la Nación. Al primer grupo de los funcionarios mencionados se circunscribirá esta providencia, habida cuenta que el fuero que se discute corresponde al d el Fiscal General de la Nación. Es importante tomar como punto de partida el siguiente presupuesto: la tesis vigente en nuestro ordenamiento jurídico y, en eso no hubo solución de continuidad con la Constitución de 1886, es la responsabilidad absoluta de todos los funcionarios d el Estado, incluido el Presidente de la República, en los casos de violaciones u omisiones en el cumplimiento de la Constitución o de la ley . Dicho lo anterior, debe insistirse que el fuero de juzgamiento, consagrado en los artículos 174 y 178 de la norma superior, no significa inmunidad o una investigación menos rigurosa ofrecida a los altos funcionarios o que se pretenda otorgar al aforado un privilegio con fundamento en su carisma o dignidad personal. En vigencia de la Constitución de 1886, los artículos 96 , 97 y 102 facultaron a la Cámara de Representantes y al Senado de la República, para investigar y juzgar, cuando existiera justa causa , al Presidente, al Vicepresidente, a los ministros, al Procurador y a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado por las infracciones que cometieran en ejercicio de sus funciones, entre el las, por d el itos o indignidad por mala conducta. En este sentido, el Consejo de Estado precisó que la sanción de destitución de los aforados correspondía imponerla exclusivamente al Senado y a la Corte Suprema , salvo si se trataba de mora en la tramitación de las acciones de inexequibilidad de los decretos legislativos, pues esta competencia se reservó al Tribunal Disciplinario. La calidad foral permitió que, durante el referido régimen constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado fueran profundamente respetuosos de tal condición de los mencionados funcionarios. De este modo, fueron constantes en sostener que solo una vez agotada la condición de procedibilidad para la investigación y juzgamiento de los altos dignatarios en sede de las cámaras legislativas, la Corte Suprema podría iniciar juicio criminal, bajo el supuesto de que la infracción comportara pena distinta. Sobre el alcance d el fuero y el carácter político de las atribuciones asignadas al Congreso, en sentencia d el 21 de junio de 1989 , la Corte Suprema de Justicia concretó: “ (…) existen dos modalidades distintas de fuero penal ante la Corte Suprema de Justicia: el uno previsto para los funcionarios d el Estado, y el otro para los demás altos dignatarios de la administración que señala la Carta. Para los primeros, o sea los enumerados en el artículo 102 de la Constitución Nacional, y que son el Presidente de la República, los ministros d el despacho, el Procurador General de la Nación, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los consejeros de Estado, no sólo se establece el fuero penal para cuando hubiera causas constitucionales o legales condicionado a la acusación que formule la Cámara de Representantes, a la admisión pública de la misma en el Senado de la República y a la declaración de si hay o no lugar a seguimiento de causa, sino que, por los mismos hechos, se establece una jurisdicción especial de carácter político y disciplinario, es decir, no ordinaria . En este sentido el artículo 97 de la carta establece: (…) Conforme a estas previsiones, una vez que se ha agotado el proceso político y disciplinario y haya lugar a seguimiento de causa por la Corte Suprema de Justicia, se debe cumplir el mandato d el artículo 85 que se acusa, por cuanto ya se desarrollará el proceso dentro de la jurisdicción ordinaria. Para los segundos, o sea para los funcionarios enumerados en la atribución segunda d el artículo 151 de la Carta, que son los jefes de Departamento Administrativo, el Contralor General de la República, los agentes consulares y diplomáticos de la nación, los gobernadores, los magistrados de tribunal de distrito, los comandantes generales y los jefes superiores de oficinas principales de hacienda de la nación, el fuero penal establecido por la Carta es directo y no está sometido a ningún requisito especial de procedibilidad, ni para los mismos hechos que dan lugar al juzgamiento (causas por motivo de responsabilidad por infracción de la Constitución o leyes, o por mal desempeño de sus funciones), se prevé alguna jurisdicción especial como si ocurre para el caso anterior (…) ”. (Subrayas no originales). Para el constituyente de 1991 la promoción de los mecanismos de control político y judicial entre las ramas d el poder público resultó ser una de sus mayores preocupaciones, de tal suerte que desde el inicio de los debates, en los distintos proyectos de articulado, se consideró la necesidad de mantener dicha garantía a favor de los más altos funcionarios d el Estado, para lo cual, entre otros instrumentos , en un inicio, se atribuyó a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes la facultad de acusar ante la plenaria a esos servidores cuando hubiere causas constitucionales o legales o causales de indignidad . Este procedimiento se replanteó tras descartar la creación de un parlamento unicameral a fin de que dicha acusación se formulara ante el Senado de la República . Dígase por ahora que en la Constitución de 1886 bastaba una justa causa para que la Cámara promoviera una acusación ante el Senado, mientras que en la de 1991 el ámbito de reproche se adecuó a la comprobación de causas constitucionales o causales de indignidad. Ahora, en un inicio, entre los funcionarios sometidos a dicho fuero, se ubicó al Presidente de la República, a los ministros d el Despacho, al Procurador General de la Nación, a los magistrados de las altas cortes (Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional) , pero, paulatinamente, la Asamblea Nacional Constituyente incluyó, excluyó y reagrupó a otros funcionarios, según se fue perfilando la nueva estructura estatal y se adoptaron otros mecanismos de control, para finalmente, definir en el artículo 174 Superior, como sujetos d el régimen especial de responsabilidad, al Presidente de la República o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura y al Fiscal General de la Nación. Como acertadamente lo señala la jurisprudencia constitucional, sobre el fuero especial de juzgamiento no hubo solución de continuidad en r el ación con las normas de la Carta fundamental de 1886. La Constitución de 1991, mantuvo la facultad de la Cámara de Representantes y d el Senado de acusar y juzgar, respectivamente a los más altos funcionarios d el Estado, siendo la única modificación la de ampliar el radio de acción d el Congreso habida cuenta de las nuevas instituciones y de los nuevos servidores públicos que entraron a formar parte d el aparato estatal desde 1991 . No queda duda entonces, que en la actualidad subsiste el propósito básico que subyace al fuero constitucional, esto es, instituir un requisito de procedibilidad para ulteriores acciones judiciales en contra de altos funcionarios d el Estado, a fin de garantizar la autonomía, independencia y estabilidad de las instituciones estatales. 4.3. Aunque la sola referencia a la acusación y al juzgamiento a cargo d el Congreso de la República respecto de tales sujetos de responsabilidad no ordinaria ha conducido a sostener que sus funciones, en cuanto a este tópico se refiere, son jurisdiccionales, incluso expresamente determinadas en el numeral 4º d el artículo 6º de la Ley 5 de 1992, avaladas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional , la función judicial ante las cámaras, en estricto sentido, corresponde a un control eminentemente político. Algunas razones permiten afirmar esta tesis. En primer lugar, como se anotó atrás, la tradición constitucionalista así lo había concebido al establecer que el juicio político ad el antado contra los aforados constituía una condición de procedibilidad para que agotada esa etapa, la Corte Suprema, si había lugar a el lo, se ocupara de proseguir el enjuiciamiento criminal. Igualmente, así quedó expreso en el informe de ponencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en el cual, además de tratar lo atinente al voto de censura y a otros instrumentos como las citaciones y la rendición de informes, como manifestaciones de dicho control, alude a la responsabilidad que le asiste a los aforados cuando quiera que incurran en causas constitucionales y legales o en motivos de indignidad . D el mismo modo, las sanciones admitidas por el constituyente para ser impuestas por el órgano legislativo como expresión d el ius puniendi no responden a las que típicamente se deducen en ejercicio de la acción penal, disciplinaria o fiscal. En efecto, el artículo 175 Superior consagra que la pena que puede imponer el Senado cuando la acusación verse sobre d el itos cometidos en ejercicio de funciones o indignidad por mala conducta es la de destitución d el empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, pues la imposición de una sanción distinta, se reserva a la Corte Suprema de Justicia, siempre que los hechos investigados comporten una infracción penal ejecutada en ejercicio d el cargo, ya que, respecto de los punibles comunes, la Cámara Alta debe limitar su intervención a señalar si cabe o no seguir la causa, para lo cual, en caso afirmativo, debe poner al acusado a disposición d el máximo órgano de la jurisdicción ordinaria. 4.4. Establecido que el control que ejerce el Congreso sobre los altos dignatarios enlistados en el artículo 174 ejúsdem, es de corte jurisdiccional pero particularmente político, pues se trata de un régimen especial de responsabilidad, no se podría entender válidamente que pudiera restringirse la calidad foral a algunas precisas materias, sobre todo por las siguientes razones. 4.4.1. Como se viene sosteniendo, dicho control político prevé una regla de procedibilidad que evita que el servidor público aforado sea apartado de su cargo hasta tanto quede suspendido por razón de la admisión por el Senado de la acusación pública el evada por la Cámara o la sanción de destitución impuesta por el Senado si hay razón jurídica para el lo, lo cual garantiza uno de los fines esenciales d el fuero: mantener el equilibrio armónico en el ejercicio de la función pública. Además de preservar la garantía de autonomía e independencia, ese mecanismo – el fuero- tiene como finalidad la estabilidad institucional, en el marco d el principio de separación de los poderes públicos. Esa es la razón por la cual nuestra Carta Política recibió la tradición centenaria de juicio político como procedimiento previo al juzgamiento penal, disciplinario o administrativo de altos funcionarios . La intervención d el Congreso, de la Cámara de Representantes en la investigación y d el Senado en el juicio, no busca otra cosa que proteger a las instituciones, en cabeza de sus dirigentes, de la remoción por causas que podrían tener un motivo político. Nótese que, tanto en el artículo 97 de la anterior Constitución, como en el 175 actual, la consecuencia de la acusación, públicamente admitida, es la suspensión de hecho d el empleo. Distinguiéndose la determinación que deberá adoptar el Senado dependiendo de si la acusación se refiere a d el itos cometidos en ejercicio de funciones, o a indignidad por mala conducta, o si la acusación se refiere a d el itos comunes. En el primer caso, deberá decretar la destitución d el empleo y la pérdida parcial o absoluta de los derechos políticos, poniendo al reo a disposición de la Corte Suprema de Justicia quien seguirá juicio criminal, si los hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra pena; en el segundo caso, se limitará a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la suprema autoridad judicial. La competencia otorgada al Congreso implica, por razones de estabilidad institucional, que los altos funcionarios señalados en el artículo 174 de la Constitución, no podrán ser suspendidos o destituidos de sus empleos, ni privados de sus derechos políticos por autoridad distinta al Congreso de la República. La coherencia de este régimen especial frente a la necesidad de proteger las instituciones ante cualquier injerencia indebida de otros órganos, se refleja, asimismo, a partir d el hecho de que, mientras el sujeto aforado permanece en el cargo d el cual emana su fuero, es dicho órgano bicameral o la Corte Suprema de Justicia –una vez agotada la referida condición de procedibilidad, verbigracia, asuntos de naturaleza penal- los obligados a conocer de los comportamientos objetados jurídicamente al alto dignatario –tengan o no r el ación con las funciones oficiales-, pues una vez cese en aqu el la dignidad, el funcionario únicamente conserva su calidad foral respecto de las conductas ejecutadas en ejercicio o con ocasión de la función pública. En este punto, suficientemente ilustrativo resultan las consideraciones de la Corte Constitucional, sobre la finalidad d el fuero constitucional, plasmadas en la sentencia C-245 de 1996: “ El fuero no es un privilegio y se refiere, de manera específica, al cumplimiento de un trámite procesal especial, cuyo propósito es el de preservar la autonomía y la independencia legítimas de aqu el los funcionarios a los que ampara. Por el lo, es posible que como consecuencia de su naturaleza -proceso especial-, algunas de las medidas que se adopten en el los no correspondan con los procedimientos ordinarios, sin que el lo implique discriminación alguna, o desconocimiento de disposiciones constitucionales, pues es la propia Carta la que concibe el fuero especial que cobija a los altos funcionarios d el Estado. Sobre la razón de ser d el fuero especial, sostuvo esta Corporación: “La razón de ser del fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca evitar que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de la Nación.” (Sentencia N° C- 222 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz). Se busca entonces con estos procedimientos, evitar que mediante el ejercicio abusivo d el derecho de acceso a la justicia, se impida irregularmente el normal desarrollo de las funciones estatales y el debido ejercicio d el poder por parte de quienes mediante la expresión soberana, fuente d el poder público, legítimamente lo detentan. Por el lo, no puede bastar la simple denuncia o la queja d el funcionario, como tampoco las actuaciones o diligencias que se ad el anten en esta etapa, para que sea admisible su detención. Todavía en esta etapa, opera la presunción constitucional de inocencia, que implica su permanencia en el mismo, hasta tanto no sea d el todo inevitable. Otra situación es la que se plantea en la etapa d el juicio ante el Senado de la República, donde una vez admitida públicamente la acusación, el acusado “queda de hecho suspenso de su empleo” y se pondrá a disposición de la Corte Suprema de Justicia, en la forma en que lo dispone el propio artículo 175-2 de la Carta Política. Sobre el particular ha sostenido esta Corporación lo siguiente: “Salvo el caso de la indignidad por mala conducta, en el que la Cámara y el Senado gozan de plena capacidad investigativa y juzgadora, por tratarse de una función política, en los demás eventos en los que la materia de la acusación recae sobre hechos presuntamente delictivos, la competencia de la primera se limita a elevar ante el Senado la acusación respectiva o a dejar de hacerlo y, el segundo, a declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa, de acuerdo con lo cual se pondrá o no al acusado a disposición de la Corte Suprema de Justicia (C.P. arts., 175-2 y 3; 178-3 y 4).” (Sentencia N° C-222 de 1996, Magistrado Ponente, doctor Fabio Morón Díaz) (negrillas fuera de texto). Así entonces, es evidente que la norma demandada establece una diferencia con el procedimiento ordinario penal, pero la misma se encuentra plenamente justificada con los argumentos anteriormente anotados, de manera que no se produce discriminación alguna que pueda afectar el principio de igualdad. Los argumentos anteriores son suficientes para que esta Corporación decida que el artículo 337 de la ley 5a. de 1992, no viola los artículos 13 y 29 de la Constitución Política. ” En similar sentido, había reiterado dicha Corporación que el fuero constitucional tiene por fin “ garantizar, de una parte la dignidad d el cargo y de las instituciones que representan, y de otra la independencia y autonomía de algunos órganos d el poder público para garantizar el pleno ejercicio de sus funciones y la investidura de sus principales titulares, las cuales se podrían ver afectadas por decisiones ordinarias originadas en otros poderes d el Estado, distintos de aqu el al cual pertenece el funcionario protegido con un fuero especial; de otra parte, el fuero sirve también para garantizar que las decisiones de la voluntad general, bien sea que ésta se haya expresado directamente o a través de sus representantes, no serán desconocidas, y que en todo caso prevalecerán los principios y procedimientos consagrados en la Constitución y en la ley .” En la providencia que se viene citando se agregó: “ Dicho fuero especial no implica el sometimiento a jueces y tribunales especiales, esto es, distintos de los ordinarios, en aqu el los casos en que sean objeto de investigaciones y eventualmente acusaciones, determinados funcionarios d el Estado, sino el cumplimiento de un trámite procesal especial de definición de la procedencia subjetiva y en concreto d el juicio penal; el lo precisamente para lograr la realización de los objetivos propios y esenciales d el Estado Social de Derecho, el cual, si bien, tal como lo ha dicho esta Corporación "...configura un Gobierno de leyes por encima de las personas", garantiza también de forma paral el a la integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las personas que las representan, pues sólo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio d el poder. La razón de ser d el fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos d el Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca evitar que mediante el abuso d el derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio d el poder por parte de quienes han sido el egidos democráticamente para regir los destinos de la Nación. ” 4.4.2. Se ha hecho depender la solución d el problema en dos puntos claves: i) la diferencia entre poder sancionador (penal y disciplinario) y función administrativa (responsabilidad fiscal) y, ii) la naturaleza de la competencia general otorgada a la Contraloría en los artículos 267 y 268, numerales 1, 4, 5 y 8, de la Constitución Política. Veamos por qué es necesario un cambio de perspectiva: 4.4.2.1. Quienes defienden la tesis de un fuero constitucional limitado, sostienen que la competencia d el Congreso abarca sólo a la investigación y juzgamiento político de los casos en que los aforados incurran en conductas susceptibles de sanción penal o disciplinaria, dejando a salvo la competencia de la Contraloría en los asuntos enteramente administrativos o fiscales. No es necesario sostener que la actuación de la Contraloría, derivada de los numerales 1, 2, 4 y 5 d el artículo 268 de la Constitución Política, se transforma en una función jurisdiccional debido al componente sancionatorio que el la implica, para desvirtuar la competencia de esa entidad para juzgar a los funcionarios aforados. La distinción y posterior homologación de las funciones administrativas a las jurisdiccionales es irr el evante, e innecesaria, porque lo importante es observar que la actuación d el órgano de control podría tener como resultado la suspensión inmediata d el funcionario sujeto de control fiscal, cuando, por mandato d el artículo 175 de la Carta, los funcionarios señalados en el artículo 174 ibídem, sólo pueden ser apartados de su cargo por acusación de la Cámara de Representantes o por destitución d el Senado. Aceptar la tesis adoptada por la Contraloría implicaría una ruptura en la tradición institucional que ha concebido el fuero constitucional como un requisito de procedibilidad, para la investigación y juzgamiento de todo tipo de actuaciones que puedan conducir a la suspensión o destitución d el empleo de los funcionarios aforados. Nótese que el Constituyente reprodujo sin cambios sustanciales el procedimiento de juzgamiento especial, sin advertir una modificación en esa dirección. La posibilidad de que el Contralor General con fundamento en un proceso administrativo sancionatorio o en uno de responsabilidad fiscal, ordene la suspensión inmediata, verdad sabida y buena fe guardada , de un funcionario aforado en los artículos 174 y 178 de la Constitución, desborda sus funciones de control fiscal –artículo 121 ibídem- y genera inestabilidad institucional, pues, si el legislador hubiese querido introducir esa variación en la regla de juzgamiento lo hubiese hecho en forma explícita. 4.4.2.2. El debate sobre la naturalez