Sentencia SU-277 de 2025

TEMAS-SUBTEMAS Sentencia SU-277/25 TUTELA CONTRA INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Vulneración del debido proceso por defecto sustantivo al desconocer el precedente constitucional La Superintendencia Nacional de Salud vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y de la EPS ..., pues omitió considerar un asunto determinante y de carácter constitucional para fundamentar el acto de toma de posesión y adoptar las medidas administrativas correspondientes. ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR PERSONA JURIDICA-Actuación por medio de su representante legal, a través de apoderado judicial y extraordinariamente, en virtud de una agencia oficiosa LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Reglas jurisprudenciales LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos/LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA-Improcedencia de la agencia oficiosa en tutela a favor de personas indeterminadas PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reglas jurisprudenciales (...), la acción de tutela será procedente para conjurar la vulneración de derechos fundamentales a partir de la expedición de un acto administrativo cuando (i) se utilice como medio transitorio de protección, para lo cual se tendrá que demostrar la configuración de un perjuicio irremediable. También resulta procedente cuando se (ii) acredite la ausencia de idoneidad y de eficacia de los mecanismos ordinarios para la protección oportuna e inmediata de los derechos fundamentales transgredidos. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Competencia/INTERVENTOR-Funciones y competencias INTERVENTOR DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Conflicto de intereses para interponer o coadyuvar la acción de tutela FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA-Imposibilidad de individualizar a personas concretas (...) en casos como este no se exige que cada afiliado de una EPS presente una acción de tutela, ya que ello congestionaría de manera desproporcionada la administración de justicia, con lo que se afectaría el acceso a esta y, por ende, los principios de eficacia y celeridad procesal. Lo que se requiere es el cumplimiento de unos mínimos de legitimación, como lo podría ser, entre otras opciones, la coadyuvancia de algunos usuarios u organizaciones a la acción de tutela si se quisiese plantear el debate constitucional desde la perspectiva de la población afiliada a la EPS. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Ineficacia de los medios de control de la jurisdicción contenciosa administrativa (...) la toma de posesión implica la remoción de los miembros de la junta directiva y, en consecuencia, una pérdida del control decisorio de la EPS por parte de los accionistas. (...), la resolución cuestionada no tuvo en cuenta, ni refirió ni argumentó que el problema financiero de la EPS se debe al incumplimiento de la oblig TEMAS-SUBTEMAS Sentencia SU-277/25 TUTELA CONTRA INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Vulneración del debido proceso por defecto sustantivo al desconocer el precedente constitucional La Superintendencia Nacional de Salud vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes y de la EPS ..., pues omitió considerar un asunto determinante y de carácter constitucional para fundamentar el acto de toma de posesión y adoptar las medidas administrativas correspondientes. ACCION DE TUTELA INTERPUESTA POR PERSONA JURIDICA-Actuación por medio de su representante legal, a través de apoderado judicial y extraordinariamente, en virtud de una agencia oficiosa LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Reglas jurisprudenciales LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA Y AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos/LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA-Improcedencia de la agencia oficiosa en tutela a favor de personas indeterminadas PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reglas jurisprudenciales (...), la acción de tutela será procedente para conjurar la vulneración de derechos fundamentales a partir de la expedición de un acto administrativo cuando (i) se utilice como medio transitorio de protección, para lo cual se tendrá que demostrar la configuración de un perjuicio irremediable. También resulta procedente cuando se (ii) acredite la ausencia de idoneidad y de eficacia de los mecanismos ordinarios para la protección oportuna e inmediata de los derechos fundamentales transgredidos. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Facultades/SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Competencia/INTERVENTOR-Funciones y competencias INTERVENTOR DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Conflicto de intereses para interponer o coadyuvar la acción de tutela FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA-Imposibilidad de individualizar a personas concretas (...) en casos como este no se exige que cada afiliado de una EPS presente una acción de tutela, ya que ello congestionaría de manera desproporcionada la administración de justicia, con lo que se afectaría el acceso a esta y, por ende, los principios de eficacia y celeridad procesal. Lo que se requiere es el cumplimiento de unos mínimos de legitimación, como lo podría ser, entre otras opciones, la coadyuvancia de algunos usuarios u organizaciones a la acción de tutela si se quisiese plantear el debate constitucional desde la perspectiva de la población afiliada a la EPS. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Ineficacia de los medios de control de la jurisdicción contenciosa administrativa (...) la toma de posesión implica la remoción de los miembros de la junta directiva y, en consecuencia, una pérdida del control decisorio de la EPS por parte de los accionistas. (...), la resolución cuestionada no tuvo en cuenta, ni refirió ni argumentó que el problema financiero de la EPS se debe al incumplimiento de la obligación de reajuste de la UPC, de acuerdo con las órdenes impartidas en los autos 996, 2881 y 2882 de 2023 por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008. PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Finalidad/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Garantías mínimas/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Representa un límite al ejercicio del poder de la administración pública DEFECTO SUSTANTIVO-Configuración (...), aquel ocurre cuando se desatiende la normativa aplicable o el alcance que sobre esta defina la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto, es imperativo reconocer que también cabe su ocurrencia cuando una ¿Qué estudió la Corte? La Sala Plena estudió una acción de tutela promovida por Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez (en nombre propio y de EPS Sanitas) contra la Superintendencia Nacional de Salud. Los accionantes solicitaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, libre asociación e igualdad. Por lo anterior, pidieron la suspensión de la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual la accionada ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de EPS Sanitas por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS. La parte actora afirmó que el acto contiene múltiples irregularidades graves que hacen viable el amparo transitorio. Los jueces de instancia declararon la improcedencia de la acción de tutela, bajo el argumento de que los tutelantes no acreditaron el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, por la existencia de medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ¿Qué consideró la Corte? La Corte estudió lo relacionado con la presentación de la acción de tutela por personas jurídicas; por agencia oficiosa; así como lo concerniente a la agencia de derechos fundamentales de personas indeterminadas. Luego, la Sala abordó lo atinente a la idoneidad de los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, realizó un análisis sobre el derecho al debido proceso y el trámite de intervención y toma de posesión de las EPS; sobre lo concerniente a la UPC y los Presupuestos Máximos; así como sobre los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 que fueron relacionados en la acción de tutela. ¿Qué decidió la Corte? La Sala indicó que los accionantes están legitimados en la causa por activa para obrar en nombre de EPS Sanitas, así como para solicitar la protección de sus derechos como accionistas y como exrepresentante legal de la EPS. En cuanto a la legitimación para obrar en nombre de personas indeterminadas, la Sala encontró que no se satisfacía este presupuesto, en tanto no se acreditaron las condiciones para obrar en representación de terceras personas. Por otro lado, la Sala encontró que la acción de tutela superaba el requisito de inmediatez, en tanto la solicitud de amparo fue presentada en un término razonable. De igual modo, se acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que los medios ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si bien son idóneos, no resultaban eficaces. Lo anterior se sustenta en que debido a las particularidades de este caso, resulta desproporcionado exigir a los accionantes y al anterior representante legal acudir al proceso ante el Consejo de Estado y esperar hasta su culminación. En cuanto al fondo, la Sala Plena concluyó que la entidad accionada v decisión administrativa se adopta sin atender los parámetros, obligaciones o requerimientos que el Tribunal Constitucional establece al adoptar una I. ANTECEDENTES 1. Hechos 1. Contenido general de la resolución objeto de la acción de tutela. El 2 de abril de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. (EPS Sanitas o la EPS) por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS. 2. La Resolución No. 2024160000003002-61 se fundamentó en los siguientes hechos y argumentos: Tabla1. Contenido del acto acusado Contenido El 2 de abril de 2024, la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud presentó ante el Comité de Medidas Especiales, un concepto técnico sobre EPS Sanitas que arrojó los siguientes resultados: * Respecto de los tres indicadores de condiciones financieras y de solvencia (Capital Mínimo, Patrimonio Adecuado y Régimen de Inversiones de la Reserva Técnica), la EPS incumplió, para la vigencia de 2023, el correspondiente a Patrimonio Adecuado. En cuanto al Capital Mínimo, la EPS cumple con ese indicador en todas las vigencias. Ahora, respecto del Régimen de Inversiones de Reserva Técnica señaló un incumplimiento desde el cierre de la vigencia 2020 a 2023. * Sobre el indicador de siniestralidad señaló lo siguiente: "[l]os resultados del indicador de siniestralidad PBS financiada con la UPC del Régimen Contributivo y la Movilidad del Régimen Subsidiado entre el cierre de la vigencia 2019 a 2023 aumentó en 11%, pasando del 92,9% al 103,9%". * Con corte a enero de 2024, EPS Sanitas presentó una tasa de reclamaciones en salud de "26.07" y "15.070". Asimismo, destacó que "[e]n el marco de la auditoría realizada para verificación de la Resolución 497 de 20212 -sobre criterios de habilitación para entidades de aseguramiento en salud- EPS SANITAS cumplió con el 57.6% de los estándares de habilitación y permanencia y registró 17 hallazgos". De acuerdo con los anteriores hallazgos, la superintendente Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud, en sesión del Comité de Medidas Especiales del 1 de abril de 2024, recomendó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de EPS Sanitas por un año, así como la intervención forzosa para ejercer su administración. En ese orden, estimó que todo lo anterior ponía en riesgo la prestación del servicio de salud y a los afiliados, en cuanto a oportunidad y calidad, por lo que su recomendación propendía por garantizar dicho servicio y desarrollar el objeto social de la EPS. Causales del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero La Superintendencia Nacional de Salud destacó que la situación expuesta implicaba una vulneración de los derechos de los usuarios, así como el incumplimiento de las funciones indelegables de aseguramiento, lo que la facultaba para ordenar la toma de posesión de sus entidades vigiladas, de acuerdo con lo dispuesto en el régimen del Estatuto Orgán decisión de tutela o al realizar el seguimiento sobre el cumplimiento de esta. DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFECTO SUSTANTIVO-Reiteración de jurisprudencia (...), si la Administración ejerce sus funciones legales con desconocimiento o incumpliendo mandatos del juez constitucional, que se han dictado en desarrollo del control concreto de constitucionalidad para la defensa y garantía de los derechos fundamentales o en seguimiento a 9. La parte accionante señaló que, históricamente, este tipo de procesos culminan en la liquidación de la sociedad intervenida, dado que ninguna EPS intervenida se ha librado de ser liquidada11 y que los agentes encargados, por lo general, resultan responsables disciplinaria y fiscalmente por irregularidades durante los trámites. 10. Luego, el apoderado de los accionantes indicó que, el 4 de abril de 2024, los ciudadanos Gloria Elena Quiceno Acevedo y Álvaro Enrique Molina Quiñonez radicaron, individualmente, recusación contra el entonces superintendente Nacional de Salud. Asimismo, adujo que, el 16 de abril de 2024, los accionistas de la EPS presentaron recurso de reposición contra la resolución referida, el cual, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no había sido resuelto. También indicó que, el 9 de mayo de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 00000788, por medio de la cual resolvió, de manera desfavorable, las recusaciones presentadas. 4. Argumentos sobre la procedencia de la acción de tutela 11. Como sustento de la procedencia de la acción de tutela, los actores afirmaron que (i) el acto cuestionado se fundamentó en datos falsos. Al respecto, mencionaron que según la accionada, la EPS tenía una deuda con sus proveedores y prestadores por más de 2 billones de pesos para diciembre de 2023. No obstante, alegaron que dicha cifra no correspondía a la realidad, pues, aunque se refería a las cuentas por pagar, era necesario desagregarla, en sus diferentes componentes, para entender su verdadero origen y significado. 12. En ese sentido, relataron que la deuda se reparte en componentes, como el correspondiente a "servicios No PBS financiados por Presupuestos Máximos y en menor proporción por el mecanismo remanente de recobros a la ADRES, donde debe entenderse que la responsabilidad de su financiamiento es del [E]stado, como lo ha ratificado la Corte Constitucional". De manera que "las cuentas por pagar PBS a más de 90 días apenas superan los 42 mil millones de pesos, cifra que corresponde aproximadamente al 2% del total de la cuenta por pagar a proveedores y prestadores a que hace referencia la Resolución". 13. En cuanto al número de acciones de tutela, los actores afirmaron que el número real fue de 11.241, en el segundo semestre de 2023, y no 15.088 como erróneamente lo mencionó el acto administrativo. 14. (ii) Otro fundamento de la solicitud de amparo, de cara a sustentar su procedencia, se refirió a que el acto se basó en datos desactualizados, toda vez que el concepto técnico rendido por la superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento se sustentó en información con corte a marzo de 2023. 15. (iii) Los accionantes también manifestaron que la resolución no realizó un análisis detallado sobre los datos expuestos, como el índice de siniestralidad de 2019 a 2023, que sugería que la EPS no conseguía equilibrar su operación corriente, lo que significaba una afectación en la prestación d decisiones previas, incurre en una actuación arbitraria susceptible de amparo, pues con ella se afecta el derecho al debido proceso de los administrados. PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA-Finalidad de liquidación o administración PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Marco normativo (...) toda intervención administrativa para la administración y toma de posesión de una entidad promotora de salud se debe sujetar a las disposiciones de la Constitución, de la Ley 100 de 1993, del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, de la Ley 715 de 2001, de la Ley 1753 de 2015, del Decreto 1080 de 2021 y de las demás normas concordantes, así como respetar las garantías propias del debido proceso administrativo. UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Concepto/UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Contenido y alcance PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD-Cobertura UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Constituye el eje del andamiaje financiero del Sistema General de Seguridad Social en salud UNIDAD DE PAGO POR CAPITACION-Papel dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud PRESUPUESTOS MÁXIMOS-Concepto (...), los Presupuestos Máximos (PM) pueden ser entendidos como un medio de financiación de las tecnologías en salud y de los servicios no cubiertos con cargo a la UPC pero que, en todo caso, forman parte del Plan de Beneficios en Salud (PBS). PRESUPUESTOS MÁXIMOS-Cobertura (...), se financian a través de ellos (Presupuestos Máximos) algunos medicamentos para enfermedades huérfanas, los servicios sociales complementarios, la mayoría de los medicamentos nuevos, Alimentos Nutricionales Para Propósito Médico Especial (APME), algunos procedimientos, entre otros conceptos. SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Suficiencia de los presupuestos máximos para garantizar la financiación del Plan de Beneficios en Salud, que no se cubren con recursos de la UPC SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y VIDA-Competencia para verificar el cumplimiento de las órdenes estructurales de la Sentencia T-760 de 2008 SEGUIMIENTO SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHO A LA SALUD Y A LA VIDA-Nivel de cumplimiento bajo PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA-Impacto en el desempeño de la Entidad Promotora de Salud, por la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud SALA ESPECIAL DE SEGUIMIENTO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Actuaciones tienen carácter procesal y obligatorio (...), los autos de seguimiento son de obligatorio cumplimiento por lo que, en el caso concreto, se comprueba una vulneración del debido proceso por no haber sido tenidos en cuenta por la entidad accionada al dictar la medida de intervención que ahora se cuestiona mediante acción de tutela. PROCESO DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD-Obligación de la Superintendencia Nacional de Salud de acatar las órdenes de la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA SU-277 DE 2025 Referencia: expediente T-10.477.327 Asunto: acción de tutela instaurada por Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez contra la Superintendencia Nacional de Salud Temas: garantía del derecho al debido proceso administrativo en los procedimientos de intervención y toma de posesión de EPS adelantados por la Superintendencia Nacional de Salud Magistrado ponente: Juan Carlos Cortés González Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio dos mil veinticinco (2025) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la presente SENTENCIA En el trámite de revisión de los fallos de tutela proferidos, en primera instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. -Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras, el 30 de mayo de 2024, y por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela promovida por la Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez, contra la Superintendencia Nacional de Salud. Síntesis de la 35. Además, afirmaron que al adoptar la decisión enjuiciada, la entidad demandada no tuvo en cuenta los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, y que con ello desconoció los derechos fundamentales alegados. 36. También expresaron los actores que el acto administrativo reprochado incurrió en los defectos sustantivo, orgánico y procedimental absoluto, sobre lo cual expusieron lo siguiente: 37. Defecto sustantivo de la resolución. Sobre el particular, los demandantes adujeron que este defecto se concreta en la falta de normativa legal que justifique la toma de posesión, pues la medida se fundamentó en un acto administrativo inexistente ante la falta de firma, lo que implica una irregularidad grave. Señalaron, además, que la accionada no demostró la configuración de las causales del artículo 114 del EOSF. Asimismo, sostuvieron que la Superintendencia Nacional de Salud omitió el cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional contenidas en los autos ya referidos. También agregaron que no se les permitió el ejercicio del derecho de defensa y de contradicción en la toma de posesión. 38. Defecto orgánico. Con relación a este defecto, expresaron que la resolución reprochada fue proferida por un funcionario impedido por su animadversión contra las EPS, por lo que carecía de imparcialidad para adoptar la respectiva decisión y, aun así, no se declaró impedido. Reiteraron que el entonces superintendente Nacional de Salud, Luis Carlos Leal Angarita, se encontraba dentro de las causales de impedimento dispuestas por el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, debido a sus declaraciones públicas y a su hostilidad contra las EPS en general y, específicamente, contra EPS Sanitas. Por último, refirió que ninguno de los artículos en los que se basó la medida cuestionada (artículos 114, 115 y 116 del EOSF) autorizan la separación de la asamblea general de accionistas de la entidad intervenida. 39. Precisaron que la falta de firma del acto administrativo objeto de controversia implica la ausencia de la expresión de la voluntad de la Administración. En ese sentido, acotó que el acto administrativo no existe y, por ende, no genera efectos jurídicos. Asimismo, agregó, de acuerdo con el Decreto 1074 de 2015 y la Ley 527 de 1999, que la firma electrónica contiene una serie de requisitos (datos biométricos o claves criptográficas privadas, entre otros aspectos), que la resolución reprochada no cumple. Lo anterior fue encuadrado dentro del defecto orgánico así como del sustantivo. 40. Defecto procedimental absoluto. La resolución censurada se expidió sin un procedimiento administrativo que la sustentara, tal como se demostró durante la visita realizada por parte de la Procuraduría General de la Nación a la sede de la Superintendencia Nacional de Salud. Así, se expuso que no hubo concepto técnico y tampoco hubo expediente que reflejara los antecedentes de la medida adoptada, de acuerdo con los artículos 36 y 53 de la Ley 1437 de 2011. Por otro lado, a decisión ¿Qué estudió la Corte? La Sala Plena estudió una acción de tutela promovida por Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez (en nombre propio y de EPS Sanitas) contra la Superintendencia Nacional de Salud. Los accionantes solicitaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, libre asociación e igualdad. Por lo anterior, pidieron la suspensión de la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual la accionada ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de EPS Sanitas por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS. La parte actora afirmó que el acto contiene múltiples irregularidades graves que hacen viable el amparo transitorio. Los jueces de instancia declararon la improcedencia de la acción de tutela, bajo el argumento de que los tutelantes no acreditaron el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, por la existencia de medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. ¿Qué consideró la Corte? La Corte estudió lo relacionado con la presentación de la acción de tutela por personas jurídicas; por agencia oficiosa; así como lo concerniente a la agencia de derechos fundamentales de personas indeterminadas. Luego, la Sala abordó lo atinente a la idoneidad de los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, realizó un análisis sobre el derecho al debido proceso y el trámite de intervención y toma de posesión de las EPS; sobre lo concerniente a la UPC y los Presupuestos Máximos; así como sobre los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 que fueron relacionados en la acción de tutela. ¿Qué decidió la Corte? La Sala indicó que los accionantes están legitimados en la causa por activa para obrar en nombre de EPS Sanitas, así como para solicitar la protección de sus derechos como accionistas y como exrepresentante legal de la EPS. En cuanto a la legitimación para obrar en nombre de personas indeterminadas, la Sala encontró que no se satisfacía este presupuesto, en tanto no se acreditaron las condiciones para obrar en representación de terceras personas. Por otro lado, la Sala encontró que la acción de tutela superaba el requisito de inmediatez, en tanto la solicitud de amparo fue presentada en un término razonable. De igual modo, se acreditó el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que los medios ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si bien son idóneos, no resultaban eficaces. Lo anterior se sustenta en que debido a las particularidades de este caso, resulta desproporcionado exigir a los accionantes y al anterior representante legal acudir al proceso ante el Consejo de Estado y esperar hasta su culminación. En cuanto al fondo, la Sala Plena concluyó que la entidad accionada vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes y de EPS Sanitas al expedir la resolución acusada, pues interpretó el artículo 114 del EOSF sin valorar ni aplicar las órdenes impartidas por la Sala Especial de Seguimiento. En concreto, la Sala sostuvo que la insuficiencia de la UPC y la falta de reconocimiento oportuno y transferencia de los Presupuestos Máximos tiene impacto transversal en los componentes financieros de la EPS intervenida. Asimismo, precisó que en este caso se evidenció una omisión absoluta y determinante por parte de la autoridad accionada de cara a considerar, valorar y aplicar los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008, cuyas órdenes a la Superintendencia Nacional de Salud guardan íntima relación con las causas en que se soportó la toma de posesión y, en concreto, en lo que respecta con el capital necesario para operar. A la misma conclusión se llegó respecto de la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024 que corrigió la anterior; y de la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, toda vez que este acto se limitó a prorrogar la medida dispuesta en la resolución que inicialmente dispuso la toma de posesión de la EPS Sanitas. ¿Qué ordenó la Corte? La Corte Constitucional revocó las sentencias de primera y segunda instancia y, en su lugar, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante. En consecuencia, dejó sin efectos la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, la Resolución 2024100000003060-6 del 10 de abril de 2024, que corrigió la anterior y la Resolución 2025320030001947-6 del 1 de abril de 2025, que la prorrogó. Por último, se remitió el expediente a la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, para lo de su competencia. 55. (iii) Inmediatez. Más adelante, la entidad señaló que la parte accionante no cumplió el criterio de inmediatez porque la Resolución fue expedida y notificada el 2 de abril de 2024. La Superintendencia Nacional de Salud no ahondó en este argumento. 56. (iv) Antecedentes del acto administrativo reprochado. En el desarrollo de este punto, la entidad solicitó que se ponderen los derechos fundamentales a la vida y a la salud de más de cinco millones de usuarios de la EPS intervenida, frente a los intereses particulares de los accionantes, cuyo escenario natural es distinto a la acción de tutela. De igual modo, consideró que el resultado de dicha ponderación debería ser en favor de los derechos de los usuarios. Asimismo, afirmó que el acto se basó en las conclusiones del Comité de Medidas Especiales llevado a cabo el 2 de abril de 2024, sobre los indicadores financieros de la EPS, su tasa de siniestralidad, entre otros aspectos ya referidos (§ 2). 57. (v) Ausencia de vulneración de derechos. La entidad sostuvo que no vulneró derechos fundamentales. Sobre el debido proceso señaló que los accionantes no han presentado reposición contra la medida y que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el escenario idóneo y eficaz para resolver un asunto de toma de posesión, como en el presente caso, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En cuanto al derecho a la igualdad, la entidad alegó que la parte actora acudió a una falacia argumentativa de conclusión irrelevante y de pista falsa, al pretender apelar a su trayectoria como un criterio objetivo por considerar y que en realidad no lo es para el objeto de la discusión. Respecto del derecho a la libre asociación, la accionada indicó que la resolución se dirige contra la EPS y no contra sus accionistas, a quienes no se les ha impedido el goce de este derecho. 58. (vi) Ausencia de perjuicio irremediable. La entidad planteó que la tutela se basa en hechos futuros para intentar acreditar el perjuicio irremediable, sin tener en cuenta que dicha figura sólo se concreta con hechos ciertos y actuales. Reiteró que el objetivo del acto es la protección de los derechos a la vida y a la salud de los usuarios de EPS Sanitas. 59. Otro de los argumentos de la accionada para rebatir lo planteado por los tutelantes frente al perjuicio irremediable, es que la toma de posesión se llevó a cabo para superar las condiciones que amenazan la estabilidad, continuidad y permanencia de la EPS. 60. Luego, sobre el argumento de que la resolución fue expedida por un funcionario impedido, la entidad alegó que el Ministerio de Salud y Protección Social resolvió las recusaciones contra el entonces superintendente, por lo que dicho argumento partió de apreciaciones subjetivas. 61. Sobre el argumento según el cual el interventor depende jerárquicamente de la Superintendencia Nacional de Salud, dicha entidad señaló que: "los agentes especiales desarrollarán las actividades que les sean confiadas bajo su I. ANTECEDENTES 1. Hechos 1. Contenido general de la resolución objeto de la acción de tutela. El 2 de abril de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud expidió la Resolución No. 2024160000003002-6, por medio de la cual ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A.S. (EPS Sanitas o la EPS) por el término de un año, así como la intervención forzosa para ejercer la administración de dicha EPS. 2. La Resolución No. 2024160000003002-61 se fundamentó en los siguientes hechos y argumentos: Tabla1. Contenido del acto acusado Contenido El 2 de abril de 2024, la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud presentó ante el Comité de Medidas Especiales, un concepto técnico sobre EPS Sanitas que arrojó los siguientes resultados: * Respecto de los tres indicadores de condiciones financieras y de solvencia (Capital Mínimo, Patrimonio Adecuado y Régimen de Inversiones de la Reserva Técnica), la EPS incumplió, para la vigencia de 2023, el correspondiente a Patrimonio Adecuado. En cuanto al Capital Mínimo, la EPS cumple con ese indicador en todas las vigencias. Ahora, respecto del Régimen de Inversiones de Reserva Técnica señaló un incumplimiento desde el cierre de la vigencia 2020 a 2023. * Sobre el indicador de siniestralidad señaló lo siguiente: "[l]os resultados del indicador de siniestralidad PBS financiada con la UPC del Régimen Contributivo y la Movilidad del Régimen Subsidiado entre el cierre de la vigencia 2019 a 2023 aumentó en 11%, pasando del 92,9% al 103,9%". * Con corte a enero de 2024, EPS Sanitas presentó una tasa de reclamaciones en salud de "26.07" y "15.070". Asimismo, destacó que "[e]n el marco de la auditoría realizada para verificación de la Resolución 497 de 20212 -sobre criterios de habilitación para entidades de aseguramiento en salud- EPS SANITAS cumplió con el 57.6% de los estándares de habilitación y permanencia y registró 17 hallazgos". De acuerdo con los anteriores hallazgos, la superintendente Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud, en sesión del Comité de Medidas Especiales del 1 de abril de 2024, recomendó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de EPS Sanitas por un año, así como la intervención forzosa para ejercer su administración. En ese orden, estimó que todo lo anterior ponía en riesgo la prestación del servicio de salud y a los afiliados, en cuanto a oportunidad y calidad, por lo que su recomendación propendía por garantizar dicho servicio y desarrollar el objeto social de la EPS. Causales del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero La Superintendencia Nacional de Salud destacó que la situación expuesta implicaba una vulneración de los derechos de los usuarios, así como el incumplimiento de las funciones indelegables de aseguramiento, lo que la facultaba para ordenar la toma de posesión de sus entidades vigiladas, de acuerdo con lo dispuesto en el régimen del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF). Por otro lado, la resolución citó un pronunciamiento del Consejo de Estado3 en el que se señaló que la toma de posesión procede cuando se presentan situaciones que afectan gravemente el interés público tutelado por la Superintendencia Nacional de Salud, específicamente, la correcta prestación del servicio de salud y la confianza en el sistema. De este modo, ante la configuración de alguna de las causales previstas en el artículo 114 del EOSF, aquella superintendencia tiene la obligación de verificar, de manera detallada y exhaustiva, los hechos que motivaron la medida. Asimismo, indicó que la adopción de las medidas de salvamento, establecidas en el artículo 113 del EOSF, es una 98. Segundo auto de pruebas40. El 7 de noviembre de 2024, el magistrado sustanciador profirió auto mediante el cual requirió a la Superintendencia Nacional de Salud para que cumpliera con dar respuesta completa a lo ordenado en el numeral primero del auto del 22 de octubre de 2024 y, de esta manera, enviar la documentación correspondiente (i) al trámite impartido al recurso de reposición contra la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024, (ii) a la recusación que se formuló en dicho proceso, así como (iii) el certificado de las fechas en las cuales se expidió cada documento dentro del referido trámite administrativo. 99. La Superintendencia Nacional de Salud41 remitió los documentos correspondientes a los recursos de reposición, a los trámites de recusación contra el entonces superintendente, así como un documento en el que certificaba la fecha de expedición de los archivos que componen el trámite administrativo de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024. En dicho certificado, la entidad señaló que el 1 de abril de 2024, en virtud de la sesión del Comité de Medidas Especiales, se recomendó la intervención de la EPS Sanitas. 100. El 8 de noviembre de 202442, la Superintendencia Nacional de Salud presentó nueva solicitud de acceso completo al expediente. 101. El 15 de noviembre de 202443, la parte accionante solicitó acceso al expediente digital. 102. El 26 de noviembre de 202444, el despacho del magistrado sustanciador ordenó la remisión del expediente completo a la parte accionante. 103. El 28 de noviembre de 202445, el despacho del magistrado sustanciador ordenó la remisión del expediente completo a la Superintendencia Nacional de Salud. 104. Luego del período probatorio, el 28 de noviembre de 202446, la parte accionante allegó documento en el que explicó la relevancia del caso concreto a partir de la afectación a los usuarios de la EPS Sanitas. En ese sentido, adujo que los afiliados se encontraban en riesgo debido a la medida adoptada por la accionada mediante la mencionada Resolución No. 2024160000003002-6. 105. En ese orden, alegó la afectación en el servicio de salud a más de 5,6 millones de usuarios de EPS Sanitas y aludió a casos particulares, de acuerdo con notas de prensa, de la siguiente manera: (i) Usuario menor de edad (padece de enfermedad huérfana) que perdió sus citas médicas con especialista porque la EPS intervenida no autorizó transporte intermunicipal hacia la ciudad de Medellín. Lo anterior, debido a la cancelación del contrato de transporte por parte de la nueva administración de la EPS. (ii) Usuario de 73 años, recién operado de trasplante de cadera, no recibió el medicamento ordenado, Enoxoxaparina (anticoagulante) de 40 mg, lo que pone en peligro su vida ante el riesgo de una trombosis. (iii) Usuario de 72 años con trasplante de hígado. El paciente no recibió a tiempo el medicamento recetado (Cinacalcet de 60 mg) para evitar el rechazo del órgano, lo que amenazó la efectividad del decisión discrecional de la superintendencia, es decir, que dichas medidas no operan como requisito previo para la toma de posesión. La resolución expuso los siguientes incumplimientos por parte de la EPS: * Acatamiento del 28.6% de los estándares de cumplimiento. Lo anterior refleja un déficit en cuanto al cumplimiento de los estatutos y los parámetros de organización de la EPS. * Cumplimiento del 25% de la prestación efectiva de servicios y tecnologías en salud. Por su parte, la red de prestadores de servicios en salud muestran un 0% de cumplimiento. * Un indicador de 40% de cumplimiento en la política de contratación y pagos. Asimismo expuso las siguientes falencias de la EPS: * Las deudas con las IPS, para diciembre de 2023, ascendían a la suma de $ 2.043.289.989.569, lo que pone en riesgo la prestación del servicio a sus afiliados y de todos los usuarios de las redes acreedoras. * Incremento progresivo de la tasa de siniestralidad, desde 2019 hasta 2023, por encima del 100%, lo que implica un aumento en los costos de salud respecto de los ingresos operacionales. * En 2023 se reportaron 185.634 reclamos, con una tasa de incidencia de 321.25 por cada 10.000 afiliados, lo que supera el promedio nacional. * Vulneración sistemática de los principios de continuidad, disponibilidad, accesibilidad y oportunidad en la prestación del servicio de salud (artículo 6 de la Ley 1751 de 2015). * Aumento alarmante de los reclamos, con un total de 185.634 para 2023, cuya tasa de reincidencia fue de 321.25 por cada 100.000 afiliados, lo que supera, de manera significativa, el promedio nacional. * Para 2023, se produjo un reporte de 15.088 acciones de tutela (sin precisar si a favor o en contra) interpuestas por los usuarios. * A enero de 2024, la tendencia referida continuó con 15.070 reclamaciones nuevas. Las principales razones de dichos reclamos obedecen a las deficiencias en la asignación oportuna de citas y consultas médicas; la entrega de tecnologías en salud; así como en la autorización y atención de otros servicios de salud. * Configuración de la causal consagrada en el literal i) del artículo 114 del EOSF4, sobre requerimientos mínimos de capital de funcionamiento, de acuerdo con el estudio técnico realizado por la Delegada para las Entidades de Aseguramiento en Salud con corte a diciembre de 2023. Dicha causal corresponde al incumplimiento del Capital Mínimo. Para lo anterior, se expuso la siguiente gráfica: La aludida resolución señaló que la configuración de la causal debe interpretarse de acuerdo con los estándares normativos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y del Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social 780 de 2016 (artículo 2.5.2.2.1.55). Asimismo, resaltó que lo anterior reflejaba el deterioro de la EPS en los componentes financiero, técnico científico y jurídico, por lo que se configuraban las causales "previstas en los literales d), i) del artículo 114 del EOSF". Sobre la causal d) no se presentó argumentación. Asimismo, la mencionada resolución fundamentó su II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 141. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Análisis sobre la procedibilidad de la acción de tutela 142. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución establece que "[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces (...), por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares". 143. En la Sentencia SU-150 de 2021, la Corte Constitucional señaló que, de acuerdo con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona, cuya legitimación por activa se acredita de la siguiente manera: (i) de manera directa (la persona interesada interpone la tutela por sí misma); (ii) mediante representante legal (como es el caso de los menores de edad o de las personas jurídicas); (iii) por conducto de apoderado judicial (abogado habilitado con mandato expreso); (iv) a través de agente oficioso (cuando la persona afectada o titular del derecho no se encuentra en condiciones para actuar por sí misma); o (v) por medio del defensor del pueblo o de los personeros municipales, quienes se encuentran facultados para actuar en nombre de terceras personas cuando el titular del derecho autoriza, expresamente, su intervención o se presenten circunstancias de desamparo e indefensión. 144. Por ser relevante para este caso, esta providencia se referirá a la legitimación por activa para interponer la acción de tutela por parte de (i) personas jurídicas, (ii) por medio de agente oficioso y, en particular, (iii) a lo concerniente a la interposición de la acción de tutela respecto de personas indeterminadas. 145. (i) Presentación de la acción de tutela por personas jurídicas. En la Sentencia T-889 de 2013, se estudió un caso en que la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión de Solsalud EPS S.A. En dicho asunto, la accionante, como trabajadora de la mencionada EPS, solicitó la protección de los derechos fundamentales al trabajo, seguridad social, libertad de asociación sindical, debido proceso, defensa e igualdad y, en consecuencia, pidió se dejara sin efectos las resoluciones que sirvieron de fundamento para la intervención de la referida EPS. 146. En dicha providencia, la Corte señaló que el término "persona" referido en el artículo 86 de la Constitución hace alusión tanto a personas naturales como a personas jurídicas. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional74 ha reconocido que las personas jurídicas también son titulares de derechos fundamentales. De esta manera, aquellas cuentan con la facultad de acudir al Estado y co decisión en el incumplimiento del literal e) del artículo 114 del EOSF. Sobre la configuración de esta causal, el acto consignó que los problemas financieros de la EPS afectaron, directamente, la garantía del derecho fundamental a la salud de los afiliados. Así, el Comité de Medidas Especiales de la Superintendencia Nacional de Salud, de acuerdo con el concepto presentado por la superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud, en el marco de la mencionada sesión, recomendó al superintendente Nacional de Salud efectuar la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención administrativa forzosa a efectos de administrar a EPS Sanitas. Por otro lado, el acto administrativo en cuestión indicó que, en sesión del 1 de abril de 2024, el Comité de Medidas Especiales acogió la recomendación presentada por la superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento en Salud consistente en seleccionar al agente interventor mediante el mecanismo RILCO. Luego, en sesión del 2 de abril de 2024, presentó terna de hojas de vida de agentes especiales para el cumplimiento de la 223. En virtud de lo expuesto, el análisis sobre la decisión administrativa cuestionada se centrará en este argumento de los accionantes, en la medida en que se trata del eje axial que sustenta la decisión adoptada por la Superintendencia Nacional de Salud. En efecto, las causales invocadas se refirieren a la insuficiencia del componente patrimonial de la EPS, lo que termina por impactar la prestación del servicio. El componente patrimonial, a su turno, tiene relación con el alegado incumplimiento de los autos proferidos por la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008, en los cuales, se evidenció, entre otras cosas, la insuficiencia de la UPC y de los Presupuestos Máximos. 224. Esta circunstancia tiene relación con el debido proceso administrativo, cuya protección se aplica no sólo respecto de las actuaciones judiciales sino también de las administrativas105. Este derecho implica que las autoridades administrativas consideren todos los elementos relevantes para motivar los actos administrativos y, en concreto, que se justifiquen adecuadamente las medidas que afectan, de manera intensa, los derechos fundamentales de los administrados. En este sentido, el cumplimiento de los mandatos de la Corte Constitucional debe considerarse cuando se trate de aplicar disposiciones o valorar situaciones respecto de las cuales aquellos sean incidentes. Advierte la Sala Plena que por eficiencia y pertinencia argumentativa y metodológica, solo en caso de no acreditarse configurada la vulneración de los derechos fundamentales por esta razón, considerará los demás argumentos expuestos por los accionantes. 225. Así, el estándar de cumplimiento se entenderá satisfecho cuando la obligada, en cualquiera de sus actuaciones relacionadas, (i) realice una valoración de fondo de los mandatos proferidos por esta Corte y (ii) su decisión sea congruente con ellos, en la medida en que los aplique. De esta forma, no basta con que se realice un estudio de las providencias que se deben tener en cuenta, sino que la decisión de la obligada no llegue a conclusiones contrarias a las determinadas por este alto Tribunal y, en cambio, como ya se dijo, siga un orden coherente con las determinaciones a las cuales se debe sujetar. 226. De acuerdo con lo anterior, le corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico para considerar en el análisis de fondo: - ¿ La Superintendencia Nacional de Salud vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de EPS Sanitas, de sus accionistas y de su representante legal removido, al no considerar los autos 996 de 2023, 2881 de 2023 y 2882 de 2023 de la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional a la Sentencia T-760 de 2008, durante el proceso de evaluación de la EPS que culminó con la medida especial cuestionada en cuanto a la decisión de intervención y toma de posesión de aquella entidad? 227. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala realizará una breve rese decisión de toma de posesión. De conformidad con lo anterior, en la resolución se decidió lo siguiente: * Dispuso la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como la intervención administrativa forzosa a efectos de administrar a EPS Sanitas por el término de un año (desde el 2 de abril de 2024 hasta el 2 de abril de 2025). * Ordenar al interventor de EPS Sanitas presentar un plan de trabajo (que deberá ser discutido y aprobado por la Dirección de Medidas Especiales para EPS y Entidades Adaptadas). Dicho plan de trabajo incluirá estrategias para impactar en el estado de salud de los afiliados; también para mejorar los indicadores de siniestralidad; así como las gestiones tendientes a pagar las obligaciones pendientes, entre otros aspectos. * No remover al revisor fiscal de EPS Sanitas. * Se ordenó el cumplimiento de medidas preventivas, de acuerdo con el artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, así como las medidas de salvamento consagradas en el artículo 9.1.1.1.2 del mismo decreto y constituir la junta asesora, de conformidad con lo estipulado en el artículo 9.1.1.3.1 de la mencionada norma. * Se ordenó la separación del gerente o representante legal, de la Junta Directiva y de la asamblea de accionistas de EPS Sanitas, de conformidad con el artículo 116 del EOSF. * Se designó como interventor de EPS Sanitas a Duver Dicson Vargas Rojas. * Se ordenó al interventor presentar, ante la Superintendencia Nacional de Salud, una serie de informes periódicos sobre la situación de la EPS. * Se indicó que contra la resolución procedía el recurso de reposición en el efecto devolutivo. 3. El 1 de abril de 20256, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución 2025320030001947-67 por medio de la cual efectuó una prórroga, por el término de un año, de la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, así como de la intervención forzosa para ejercer la administración de EPS Sanitas. 2. Fundamentos de la acción de tutela 4. Acción de tutela. El 16 de mayo de 20248, la Clínica Colsanitas S.A., Medisanitas S.A.S. Compañía de Medicina Prepagada, Keralty S.A.S., Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. y Juan Pablo Rueda Sánchez (quien afirmó actuar como representante legal removido de EPS Sanitas), mediante apoderado judicial, interpusieron una acción de tutela en contra de la Superintendencia Nacional de Salud. Invocaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad de EPS Sanitas, así como del debido proceso y de la libre asociación de sus accionistas. Por lo anterior, la parte accionante solicitó dejar sin efectos la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 y, subsidiariamente, pidió la suspensión del referido acto administrativo hasta que el Consejo de Estado resuelva de fondo las demandas en ejercicio del medio de control de nulidad que se interpusieron contra el mencionado acto administrativo9. 5. Igualmente, solicitó que se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud la cesación inmediata de todas las medidas administrativas adoptadas en virtud de la resolución, con el fin de garantizar los derechos invocados. Asimismo, pidió que se ordene a la entidad accionada abstenerse de continuar con la transgresión de derechos de la EPS y de sus accionistas. Por último, solicitó, como medida provisional, la suspensión de los efectos de la Resolución No. 2024160000003002-6 del 2 de abril de 2024 mientras se surtía el proceso de tutela. 6. La acción de tutela se divide, esencialmente, en tres partes: (i) relato contextual sobre las circunstancias del presente caso; (ii) argumentación para acreditar la procedencia de la solicitud de amparo y el acaecimiento de un perjuicio irremediable; y (iii) sustentación de fondo para evaluar la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa (como componente del debido proceso), igualdad y libre asociación de los accionantes. 3. Descripción sobre el contexto del caso 7. La parte accionante alegó que, el 2 de abril de 2024 y un día después de que se citara a debate en el Senado de la República para discutir el archivo de la reforma a la salud propuesta por el Gobierno nacional, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la resolución objeto de la acción de tutela. Adujo que "el supuesto procedimiento administrativo", que derivó en la mencionada resolución, inició el mismo día en que la Comisión VII del Senado de la República citó a debate para la discusión de la ponencia de archivo de la reforma a la salud que presentó el Gobierno nacional y que finalizara en la mañana siguiente. Por lo anterior, advirtió que el procedimiento administrativo previo a la expedición de la resolución, duró menos de un día hábil. 8. Por otro lado, aportó pronunciamientos del presidente de la República, como el extracto de una entrevista, para concluir que el Gobierno nacional tiene interés en desaparecer las EPS, por lo que emprendió una serie de acciones con el fin de debilitarlas financieramente, lo que se ha reflejado en una crisis del sistema de salud que ha afectado la calidad de la prestación del servicio. Como soporte de lo anterior, adjuntaron una serie de boletines de prensa10. De acuerdo con lo expuesto, se declaró el nivel de cumplimiento bajo de la orden vigesimocuarta de la Sentencia T-760 de 2008 y se profirieron órdenes tendientes a conjurar dicha situación. 7. Análisis del caso concreto 254. Análisis contextual. Como se explicó, en la Sentencia T-760 de 2008, la Corte Constitucional emitió una serie de órdenes estructurales tendientes a superar los déficits del funcionamiento del sistema de seguridad social en salud y, por ende, respecto de la prestación del servicio en este ámbito esencial para el Estado y la sociedad. A partir de dicha decisión, esta Corporación creó una Sala Especial para el Seguimiento de las órdenes dictadas en aquella providencia. 255. Los autos a los que se ha hecho alusión dan cuenta de la crisis que ha impactado al sistema de salud y en ellos se realiza un análisis general sobre la situación del sector. Por su parte, el Auto 996 de 2023 declaró un nivel de cumplimiento medio de las órdenes vigésima primera y vigésima segunda de la Sentencia T-760 de 2008122, al constatar la baja calidad de la información tendiente a calcular la UPC. Por consiguiente, ordenó, entre otras cosas, a la Superintendencia Nacional de Salud verificar si existía nexo causal entre el detrimento financiero de las EPS y el monto de la prima asignada a cada EPS, para así determinar si dicho déficit era consecuencia de la insuficiencia de la UPC123. 256. En línea con lo anterior, el Auto 2881 de 2023 advirtió que los Presupuestos Máximos no se han reconocido de manera oportuna y que nunca se ha tenido información completa ni de calidad de cara a calcular los montos anuales para la prestación de servicios y tecnologías financiados con tales recursos. Por eso, reiteró que la Superintendencia Nacional de Salud debe verificar si existía "un nexo causal entre el detrimento patrimonial de las EPS y el valor de la prima y los techos asignados a cada una de esas entidades, con el fin de determinar si el primero es consecuencia de la insuficiencia de esos valores"124. 257. En el Auto 2881 de 2023, la Sala Especial de Seguimiento de la Corte Constitucional también declaró el nivel de cumplimiento bajo del componente de suficiencia de Presupuestos Máximos de las órdenes 21 y 22 de la sentencia estructural. En dicho auto se constató la existencia de valores pendientes de pago por las vigencias 2021, 2022 y 2023 y, por ende, ordenó efectuar los pagos debidos en los estrictos plazos. 258. Ahora, mediante el Auto 2049 de 2024, proferido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, se constató que el Gobierno nacional adeudaba a EPS Sanitas lo correspondiente a las vigencias de 2021 y de 2022 por concepto de Presupuestos Máximos. Asimismo, la providencia referida señaló que lo correspondiente a la deuda de la vigencia de 2021 fue saldada por cuenta de la orden de la Corte Constitucional, luego de dos años de su exigibilidad. En cuanto a la deuda de la vigencia de 2022, se declaró el incumplimiento de la respe 9. La parte accionante señaló que, históricamente, este tipo de procesos culminan en la liquidación de la sociedad intervenida, dado que ninguna EPS intervenida se ha librado de ser liquidada11 y que los agentes encargados, por lo general, resultan responsables disciplinaria y fiscalmente por irregularidades durante los trámites. 10. Luego, el apoderado de los accionantes indicó que, el 4 de abril de 2024, los ciudadanos Gloria Elena Quiceno Acevedo y Álvaro Enrique Molina Quiñonez radicaron, individualmente, recusación contra el entonces superintendente Nacional de Salud. Asimismo, adujo que, el 16 de abril de 2024, los accionistas de la EPS presentaron recurso de reposición contra la resolución referida, el cual, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no había sido resuelto. También indicó que, el 9 de mayo de 2024, el Ministerio de Salud y Protección Social profirió la Resolución No. 00000788, por medio de la cual resolvió, de manera desfavorable, las recusaciones presentadas. 4. Argumentos sobre la procedencia de la acción de tutela 11. Como sustento de la procedencia de la acción de tutela, los actores afirmaron que (i) el acto cuestionado se fundamentó en datos falsos. Al respecto, mencionaron que según la accionada, la EPS tenía una deuda con sus proveedores y prestadores por más de 2 billones de pesos para diciembre de 2023. No obstante, alegaron que dicha cifra no correspondía a la realidad, pues, aunque se refería a las cuentas por pagar, era necesario desagregarla, en sus diferentes componentes, para entender su verdadero origen y significado. 12. En ese sentido, relataron que la deuda se reparte en componentes, como el correspondiente a "servicios No PBS financiados por Presupuestos Máximos y en menor proporción por el mecanismo remanente de recobros a la ADRES, donde debe entenderse que la responsabilidad de su financiamiento es del [E]stado, como lo ha ratificado la Corte Constitucional". De manera que "las cuentas por pagar PBS a más de 90 días apenas superan los 42 mil millones de pesos, cifra que corresponde aproximadamente al 2% del total de la cuenta por pagar a proveedores y prestadores a que hace referencia la Resolución". 13. En cuanto al número de acciones de tutela, los actores afirmaron que el número real fue de 11.241, en el segundo semestre de 2023, y no 15.088 como erróneamente lo mencionó el acto administrativo. 14. (ii) Otro fundamento de la solicitud de amparo, de cara a sustentar su procedencia, se refirió a que el acto se basó en datos desactualizados, toda vez que el concepto técnico rendido por la superintendente Delegada para Entidades de Aseguramiento se sustentó en información con corte a marzo de 2023. 15. (iii) Los accionantes también manifestaron que la resolución no realizó un análisis detallado sobre los datos expuestos, como el índice de siniestralidad de 2019 a 2023, que sugería que la EPS no conseguía equilibrar su operación corriente, lo que significaba una afectación en la prestación