Sentencia C-33 de 2026

C-033-26 REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena SENTENCIA C-033 DE 2026 Referencia: expediente D- 15.486 Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’” Demandantes: Carolina Deik Acostamadiedo, Manuel Enrique Cifuentes Muñoz, Alfredo Fuentes Hernández y Luis Miguel Gómez Sjöberg Conjuez ponente: Ruth Stella Correa Palacio Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiséis (2026) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en virtud de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha dictado la siguiente: SENTENCIA Síntesis de la decisión La Corte Constitucional estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”, disposiciones que regulaban las Asociaciones Público Populares (APPo) y las Asociaciones de Iniciativa Público Popular (AIPPo). Los demandantes formularon tres cargos. Primero , sostuvieron que las disposiciones acusadas desconocían el principio de unidad de materia porque no guardaban conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo. Segundo , afirmaron que las normas vulneraban la reserva de ley en materia de contratación estatal y excedían los límites de la potestad reglamentaria, al delegar en el Gobierno nacional la definición de elementos esenciales de las modalidades contractuales creadas, entre otras cosas, relacionadas con los sujetos con los cuales se podían celebrar tales contratos. Tercero , alegaron que las disposiciones violaban las libertades de empresa y competencia porque creaban un privilegio injustificado, desproporcionado e irrazonable a favor de las organizaciones y personas que formaban parte de la economía popular. La Sala Plena concluyó, en primer lugar, que los artículos demandados no desconocían el principio de unidad de materia. La Corte encontró acreditada la conexidad directa e inmediata entre las disposiciones acusadas y los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo relacionados con el fortalecimiento de la economía popular y comunitaria, así como con la ampliación de mecanismos de participación de estos actores en las compras y la contratación pública. No obstante, la Sala concluyó que los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 desconocieron la reserva de ley prevista en el inciso final del artículo 150 de la Constitución para la expedición del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, así como los límites constitucionales de la potestad reglamentaria del presidente de la República previstos en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta. En tal sentido, estableció que, en relación con el artículo 100, la vulneración se configuró porque la norma adicionó un nuevo evento de contratación directa determinado principalmente por el factor subjetivo, sin definir de manera determinada y suficiente los sujetos destinatarios de la medida. En relación con el artículo 101, la inconstitucionalidad se configuró porque la disposición estableció una excepción o régimen contractual especial para las AIPPo, cuya regulación se sujetaría exclusivamente a lo previsto en esa norma y en su reglamentación, pese a que la ley solo reguló algunos de los aspectos esenciales del instrumento y dejó al reglamento la definición de materias propias del núcleo reservado al EGCAP. En ambos casos, la indeterminación de los sujetos destinatarios de las normas y la remisión amplia al reglamento trasladaron al Ejecutivo la definición de temas que debían ser regulados directamente por el legislador. Por consiguiente, estableció que las disposiciones acusadas vulneraron el principio de reserva de ley en materia contractual y alteraron el reparto constitucional de competencias entre el Congreso y el Gobierno nacional. En consecuencia, la Corte declaró inexequibles los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023. Dado que la decisión de inexequibilidad se fundó en la prosperidad del segundo cargo, la Sala se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del tercer cargo relacionado con la presunta vulneración de las libertades económicas y la libre competencia. I. ANTECEDENTES 1. Los ciudadanos Carolina Deik Acostamadiedo, Manuel Enrique Cifuentes Muñoz, Alfredo Fuentes Hernández y Luis Miguel Gómez Sjöberg presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”. 2. En sesión del 7 de septiembre de 2023, la Sala Plena remitió el asunto al despacho del magistrado Alejandro Linares Cantillo para impartir el trámite correspondiente. 3. Mediante auto de 22 de septiembre de 2023, el magistrado sustanciador admitió los cargos por la presunta vulneración de los artículos 113, 114, 150 (inciso final), 158, 189 (numeral 11), 333, 334 y 355 de la Constitución Política. Además, inadmitió los cargos por el supuesto desconocimiento de los artículos 13, 29, 38, 84, 136 (numeral 1), 150 (numerales 3 y 10), 209 y 169 de la Constitución. 4. Los actores presentaron escrito de corrección de la demanda. Mediante auto del 17 de octubre de 2023, el magistrado sustanciador consideró que los demandantes subsanaron los cargos relacionados con la transgresión del (i) numeral 1 del artículo 136 y (ii) del artículo 169 de la Constitución, “como parte del argumento para sustentar el presunto desconocimiento de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo de cara a la contratación estatal y el principio material de unidad de materia en leyes del plan nacional de desarrollo, respectivamente, admitidos en el auto del 22 de septiembre de 2023 ” [1] . Esta providencia del 17 de octubre de 2023 rechazó los demás cargos de la demanda. 5. En la misma oportunidad, el magistrado ordenó la práctica de pruebas. Además, dispuso comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República, al Congreso de la República y a los ministerios de Hacienda y Crédito Público, Transporte y Comercio, Industria y Turismo. Igualmente, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en él a diferentes instituciones públicas y privadas [2] . Por último, corrió traslado a la entonces procuradora general de la nación para que rindiera concepto sobre el asunto. 6. El 24 de octubre de 2023, los demandantes presentaron recurso de súplica contra el auto de rechazo. Mediante Auto 2839 del 15 de noviembre de 2023, la Sala Plena rechazó ese recurso. 7. El 4 de diciembre de 2023, el magistrado Linares Cantillo culminó su periodo constitucional. El 11 de enero de 2024, el magistrado entrante, Vladimir Fernández Andrade, se declaró impedido para conocer del asunto de la referencia. El 14 de febrero de 2024, la Sala Plena declaró fundado el impedimento. E n razón del sorteo realizado, el expediente fue remitido a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger dos días después . 8. En auto de 19 de marzo de 2024, la magistrada Pardo Schlesinger ordenó dar trámite a lo dispuesto en los autos del 22 de septiembre y 17 de octubre de 2023. El proceso fue fijado en lista entre el 22 de marzo y el 11 de abril de 2024. 9. Mediante el Auto 705 del 10 de abril de 2024, la Sala Plena encontró configurado un vicio de procedimiento en la publicación del informe de conciliación del proyecto de ley número 274 de 2023 Senado y 338 de 2023 Cámara en la plenaria del Senado de la República, que culminó con la sanción de la Ley 2294 de 2023. 10. En consecuencia, ordenó al presidente del Senado de la República que, en los términos del inciso 2 del artículo 161 de la Constitución, “someta a debate y votación de la Plenaria del Senado de la República el informe de conciliación sobre el proyecto de ley número 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023, publicado en la Gaceta 427 de 2023”. 11. En el tercer numeral de la citada decisión, esta Corporación dispuso la suspensión de “los términos para la tramitación de los procesos que cursen ante la Corte Constitucional, por demandas instauradas contra los artículos objeto de conciliación sobre el proyecto de ley número 274 de 2023 Senado, 338 de 2023 Cámara, antecedente legislativo de la Ley 2294 de 2023, hasta el día hábil siguiente a la fecha en la que se profiera decisión sobre la constitucionalidad de la misma dentro del presente expediente”. 12. En el mismo expediente que dio lugar a la expedición del Auto 705 de 2024, el 23 de octubre de ese año, la Sala Plena dictó la Sentencia C-448. El numeral primero de esta providencia dispuso: “LEVANTAR, a partir del día hábil siguiente al de la notificación de esta sentencia, la suspensión de términos ordenada en el numeral tercero de la parte resolutiva del Auto 705 de 2024. La Secretaría General de la Corte Constitucional realizará las anotaciones que correspondan en los expedientes respectivos”. 13. Mediante escrito dirigido a la Corte Constitucional el 16 de enero de 2025, el procurador general de la nación, Gregorio Eljach Pacheco, manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. En el Auto 401 de 2025, la Sala Plena declaró infundado dicho impedimento. 14. Mediante constancia del 22 de septiembre de 2025 [3] , la Secretaría hizo constar que, en la sesión de la Sala Plena del 18 de septiembre de 2025, se dispuso la designación de dos conjueces para decidir el proceso, por no haberse obtenido la mayoría exigida para ello. Además, que realizado el sorteo respectivo resultaron seleccionadas las Conjueces Clara María Gónzalez y Ruth Stella Correa Palacio. Finalmente, que se dispuso la suspensión de términos del proceso a partir del 18 de septiembre de 2025. Esta se levantó el 25 de febrero de 2026, cuando las conjueces tomaron posesión del cargo [4] . 15. En la votación de la sesión de la Sala Plena del 25 de febrero de 2026, la ponencia presentada por el Magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño fue derrotada por la mayoría. En ese sentido, la sustanciación del asunto fue repartida a la suscrita conjuez. II. NORMAS DEMANDADAS 16. El texto de las normas demandadas, tal y como fueron publicadas en el Diario Oficial N.° 52.400 del 19 de mayo de 2023, es el siguiente: LEY 2294 DE 2023 (mayo 19) […] Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida” EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: […] CAPÍTULO III. SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL […] SECCIÓN II. INCLUSIÓN PRODUCTIVA CON TRABAJO DECENTE Y APOYO A LA INSERCIÓN PRODUCTIVA […] ARTÍCULO 100. PARTICIPACIÓN EN CONTRATACIÓN Y COMPRAS PÚBLICAS MEDIANTE ASOCIACIONES PÚBLICO POPULARES. Las Entidades Estatales podrán celebrar directamente contratos hasta por la mínima cuantía con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la economía popular y comunitaria. Estos contratos se denominarán Asociaciones Público Populares y podrán celebrarse para la ejecución de obras, o la adquisición de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energética, producción de alimentos, suministro de bienes y servicios, gestión comunitaria del agua, saneamiento básico, economía del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios. El Gobierno Nacional, a través del Departamento Nacional de Planeación, reglamentará el presente artículo. PARÁGRAFO 1o. La entidad contratante apoyará y acompañará el trámite de la facturación electrónica mediante los canales gratuitos habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), así como los trámites de la expedición, seguimiento y control en caso de exigir registros y certificados fitosanitarios. Con el propósito de facilitar el desarrollo de las unidades y actores mencionados en este artículo, la DIAN dispondrá de una clasificación y un mecanismo gratuito de fácil acceso y comprensión a la factura electrónica. PARÁGRAFO 2o. En situaciones de emergencia y desastres, las entidades públicas podrán comprar de manera directa productos agropecuarios de pequeños productores agrícolas y campesinos que hayan sido afectados y donarlos al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. ARTÍCULO 101. ASOCIACIONES DE INICIATIVA PÚBLICO POPULAR. Las Asociaciones de Iniciativa Público Popular, constituyen una modalidad de asociación que se regirá exclusivamente por lo previsto en el presente artículo y su reglamentación. Estas asociaciones son un instrumento contractual de vinculación entre entidades públicas y los diferentes instrumentos asociativos de origen comunitario tales como las unidades de la economía popular, organismos de acción comunal, social o comunitaria u otras formas de organización social, grupos y/o comunidades étnicas, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, mujeres y víctimas, para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial, educativa, medio ambiente, agrícola, pesca y pecuaria y de servicios públicos. En los proyectos que sean desarrollados en los términos del presente artículo, los instrumentos asociativos contratados, deberán financiar, parcial o totalmente, el desarrollo de los respectivos proyectos de infraestructura mediante el aporte de recursos o con aportes en especie. Para el desarrollo de las asociaciones de que trata el presente artículo se aplicarán las siguientes reglas, sin perjuicio de aquellas establecidas en la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional: 1. Mediante las asociaciones de las que trata el presente artículo, se podrá desarrollar el diseño, construcción, renovación, reparación, mejoramiento, equipamiento, gestión, operación y mantenimiento de proyectos de infraestructura y demás actividades técnicas necesarias para el cumplimiento del contrato en el respectivo territorio de la respectiva comunidad. 2. El valor de las inversiones no podrá ser superior a seis mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (6.000 smlmv). 3. El aporte que realice la entidad pública no podrá ser superior al cincuenta por ciento (50%) del valor de la inversión. 4. La selección del adjudicatario del contrato se realizará mediante la modalidad de selección abreviada de la que trata el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, respetando los principios de contratación estatal de los que trata la Ley 80 de 1993. 5. El interesado del que trata el presente artículo, deberá cumplir con la capacidad, experiencia e idoneidad de la que trata la normatividad vigente y acreditar los requisitos para la celebración previstos en la norma vigente. 6. La asunción de compromisos presupuestales por partes de las entidades públicas se regirá por las normas presupuestales aplicables, según corresponda. 7. El contrato mediante el cual se materializa la asociación, deberá identificar en forma clara los riesgos asignados a cada una de las partes con su correspondiente valoración, de conformidad con los lineamientos estipulados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o quien haga sus veces en el orden territorial. 8. Las autoridades de vigilancia y control ejercerán todas las facultades legales sobre los recursos que destinen las entidades públicas. En un término de seis (6) meses, el Departamento Nacional de Planeación con el apoyo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, reglamentará los requisitos y condiciones que deberán cumplirse para la celebración y ejecución de dichas Asociaciones, la duración de los contratos, las condiciones a las cuales se encuentra sujeto el derecho a la remuneración, entre otros. III. LA DEMANDA 17. De conformidad con los autos dictados el 22 de septiembre y el 17 de octubre de 2023 y en aplicación del principio pro actione , a continuación, se resumen los tres cargos de inconstitucionalidad admitidos [5] . Primer cargo: violación del principio de unidad de materia ( artículos 150.3, 158 y 169 de la Constitución) 18. Los demandantes afirmaron que el artículo 150.3 de la Constitución permite la introducción de disposiciones al Plan Nacional de Desarrollo (en adelante, PND o el Plan) siempre que se trate de medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. La Corte ha exigido una conexidad estrecha entre esas disposiciones y el Plan. La jurisprudencia constitucional ha establecido que el principio de unidad de materia se fundamenta en la necesidad de racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función legislativa, con el objetivo de impedir la introducción de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley. 19. En el caso de la ley del PND, el examen sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia es más riguroso y exhaustivo por su naturaleza multitemática. Las sentencias C-415, C-440, C-464 y C-493 de 2020 y C-030, C-047, C-095 y C-276 de 2021 establecieron, como criterios para declarar la inexequibilidad de normas del PND, entre otros, la evidencia de una modificación permanente del ordenamiento jurídico y la inexistencia de conexidad directa e inmediata entre la medida y las metas, estrategias y objetivos generales de la ley del plan o sus bases. En este sentido, en las mencionadas providencias se determinó la exigencia de una carga argumentativa suficiente que justifique la inclusión de estas normas, dadas las restricciones deliberativas y democráticas que tiene la expedición del PND. 20. De acuerdo con la metodología de la jurisprudencia, las normas atacadas no cumplen con el principio de unidad de materia en el PND. Los artículos 100 y 101 están en el capítulo III (Seguridad humana y justicia social) del título III. Allí, estos artículos se presentan como uno de los mecanismos de ejecución del plan. No obstante, la norma contiene un alcance indeterminado frente a los sujetos que se beneficiarían bajo la modalidad de contratación directa, además de que permite abarcar un muy amplio espectro de temas. Si bien la contratación es uno de los mecanismos de ejecución del PND, los posibles objetos contractuales para ser ejecutados por personas naturales o entidades sin ánimo de lucro no están definidos de manera precisa y unívoca. 21. Los objetivos del PND se encuentran en el artículo 1 . Los cinco ejes que materializan las denominadas “transformaciones” son: ordenamiento territorial, seguridad humana, derecho a la alimentación, transformación productiva y convergencia regional. Por su parte, los cuatro ejes transversales del PND son: paz total, actores para el cambio, estabilidad macro y política exterior. Los objetivos y ejes no tienen una conexidad directa, inmediata y tampoco necesaria con los artículos demandados. 22. Las normas demandadas no tienen un carácter instrumental en relación con los objetivos y bases del PND, y tampoco tienen una conexión directa e inmediata con ellos. De este modo, “[e]l vínculo que sugiere el Plan entre estos contratos con las metas del Plan es solo hipotético, y en todo caso requeriría de reglamentaciones del Gobierno, adicionales a las dos normas de carácter instrumental aprobadas, que suplan vacíos legales de las normas acusadas para poder garantizar su eventual cumplimiento, lo cual no puede ser materia de la potestad reglamentaria” [6] . Así, no se encuentra probado que el funcionamiento de los contratos público populares materialice las metas generales del PND. 23. En este orden, resaltaron la imposibilidad de verificar, primero, una relación entre los fines y los medios (conexión teleológica estrecha); y, segundo, que la realización de los objetivos y ejes del PND tenga una relación directa e inmediata con los contenidos de las normas instrumentales que regulan los contratos públicos con asociaciones público populares. Por ello, tampoco es posible concluir que la contratación de las asociaciones de iniciativa público popular sean instrumentos válidos y ante todo necesarios para lograr las metas y los propósitos del PND. Segundo cargo: violación de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contratación estatal ( artículos 113, 114, 136.1, 150, 189.11 y 355 de la Constitución) 24. Los artículos demandados tienen expresiones abiertas que permiten al Ejecutivo, vía reglamentación, invadir competencias que deben ser ejercidas por el legislador. Esto implica correr el riesgo de que en la reglamentación expedida por el Ejecutivo se vulneren derechos y libertades fundamentales en el marco de la contratación pública. Así, la falta de definición de los conceptos que contienen las normas, tales como “economía popular y comunitaria”, “unidades de la economía popular”, entre otras, permiten una amplia discrecionalidad del Ejecutivo para regular la materia. 25. Los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 desconocen el alcance de la competencia legislativa contemplada en el artículo 150 de la Constitución. Esto es así, “en la medida en que delegan en la práctica en el Gobierno la facultad constitucional de establecer el régimen de contratación pública aplicable a un sin número no precisado de sujetos, así como la potestad legislativa para definir las capacidades y los requisitos y condiciones para contratar a dichos sujetos. L a Constitución asignó al legislador la función de regular la contratación estatal en todo lo relacionado a su núcleo esencial, incluidas las modalidades de selección y los sujetos contractuales” [7] . 26. Los actores señalaron que la jurisprudencia constitucional ha establecido que “[e]n virtud de la potestad de configuración legislativa, el Congreso tiene libertad para regular los aspectos más significativos de la contratación pública como son los referentes a las cláusulas excepcionales, la clasificación de los contratos estatales, los deberes y derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gestión contractual, responsabilidad contractual, liquidación de los contratos y solución de las controversias” [8] . De acuerdo con lo anterior, los elementos más significativos de la regulación de la contratación pública no pueden subsanarse mediante reglamentos expedidos por el Ejecutivo. Así, las normas demandadas benefician un grupo de sujetos sin delimitar sus capacidades técnicas y definir las partes contractuales. 27. En desarrollo de lo anterior, expresaron que las normas acusadas desconocen la reserva de ley, toda vez que “el legislador optó por delegar su regulación (y no apenas su reglamentación) en el Gobierno Nacional, por fuera del marco de la extensión de facultades extraordinarias” [9] , propiciando un “exceso de la potestad reglamentaria, pues habilitan al Gobierno Nacional para que sea quien –en reemplazo del legislador– defina el real alcance de una nueva causal de contratación directa o de selección abreviada (i) escogiendo los sujetos contractuales habilitados para acudir a la mencionada causal, (ii) estableciendo requisitos y condiciones adicionales para llenar los vacíos legislativos, tales como la modalidad de selección a seguir cuando exista concurrencia entre modalidades de selección, entre otros asuntos; [y] (iii) sujetando su régimen exclusivamente a lo dispuesto en la disposición de su creación y su reglamentación” [10] . 28. El artículo 150 de la Constitución no permite delegar en el Gobierno el diseño y la aplicación de medidas de discriminación positiva en beneficio de un universo de sujetos indeterminados, bajo el concepto amplio de “economía popular y comunitaria”. Los vacíos estructurales de las normas demandadas en la definición de las asociaciones público populares son inconstitucionales porque aquellos deben ser colmados por el Gobierno. De acuerdo con la Sentencia C-028 de 1997, la potestad reglamentaria encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la ley, por lo que el Gobierno no puede reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al legislador. Un elemento esencial para el ejercicio de la potestad reglamentaria es la preexistencia de un contenido mínimo y material a reglamentar. El reglamento debe someterse a la ley reglamentada y no podrá restringir o extender su alcance ni crear situaciones u ordenamientos no previstos en esta. 29. Finalmente, la amplitud de la facultad otorgada al Gobierno para reglamentar las normas demandadas pone en riesgo el propio Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP). De este modo, “las normas acusadas conllevan modificaciones a la propia Ley 80 de 1993, y al Decreto expedido por mandato constitucional 092 de 2017 sobre la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro, lo que implica una invasión en la órbita especial del poder Ejecutivo prevista en el artículo 355 de la Constitución” [11] . Tercer cargo: desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contratación estatal (artículos 333 y 334 de la Constitución) 30. Los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 son una intervención del Estado en la libertad de empresa y en el mercado de contratación pública, que no responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. El legislador redujo y fragmentó las oportunidades de contratación con diferentes agentes y, con ello, excluyó del sistema de oferta pública a agentes que deben tener igualdad de oportunidades. 31. Las normas demandadas afectan el núcleo esencial de la libertad de empresa, pues conceden a sus beneficiarios un tratamiento especial. D e acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la libertad de empresa se concreta en la facultad de participación en el mercado por diferentes agentes. El modelo de economía social de mercado reconoce la posibilidad que tiene el Estado de limitar razonable y proporcionalmente esta libertad y la libre competencia con el único propósito de cumplir con fines constitucionalmente valiosos. Estos fines guardan relación con la protección del interés general, el cual se materializa en las operaciones de intercambio de bienes y servicios. 32. La intervención del Estado en los términos de las normas cuestionadas promueve conductas que no satisfacen los derechos de los participantes en el mercado de compras públicas. Además, ponen en riesgo los intereses de la comunidad en el desarrollo y calidad de bienes públicos que se contratarían bajo las asociaciones público populares. Con ello, las normas acusadas crean privilegios y excluyen la participación de grandes sectores de la economía. 33. Los artículos demandados desconocen los artículos 333 y 334 de la CP porque no cumplen con los requisitos para que el Estado pueda intervenir en la economía. Esto, en la medida en que ya existen disposiciones que regulan procesos competitivos e incluso criterios preferenciales y de desempate para facilitar el acceso de ciertas organizaciones al mercado de compras públicas. Las disposiciones acusadas crean modalidades contractuales que alejan la contratación de un mercado competitivo. 34. En línea con lo anterior, la libertad económica es una garantía constitucional que permite a quienes intervienen en el mercado participar y contratar libremente en igualdad de condiciones. Así, aunque el Estado puede fijar restricciones, estas no pueden afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa y deben ser razonables y proporcionales. En ningún caso, tales restricciones pueden estar basadas en “afectos, prejuicios o filiación política o ausencia de claridad sobre los beneficiarios de las políticas afirmativas” [12] . 35. A pesar de que el Estado tiene la facultad de intervenir en la economía, no puede anular las condiciones de un mercado competitivo ya establecido. En consecuencia, “no puede emplearse la facultad de intervenir las actividades económicas –la cual es limitada, como todas en el Estado social de derecho– como pretexto para restringir el acceso a diferentes modalidades de competencia previamente establecidas por el legislador, o para establecer reglas desiguales que permitan a funcionarios del Estado, sin justificación razonable, establecer discriminaciones en beneficio exclusivo de sujetos que no han sido delimitados debidamente por el legislador y con una extensión que se traduzca en disgregar del régimen ordinario de contratación en una porción significativa de la misma, en desmedro no solo de los oferentes sino de los principios de la función pública y el interés público” [13] . IV. INTERVENCIONES 36. En el término de fijación en lista, se recibieron siete intervenciones [14] . 1. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República 37. La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República solicitó a la Corte inhibirse para emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos segundo y tercero y, en subsidio, declarar la exequibilidad de las normas demandadas. 38. Sobre el primer cargo ( violación del principio de unidad de materia) . Las normas demandadas no desconocen el principio de unidad de materia. Aquellas se encuentran en la sección II ( Inclusión productiva con trabajo decente y apoyo a la inserción productiva) del capítulo III (Seguridad humana y justicia social) del título III (Mecanismos de ejecución del plan) del PND 2022 – 2026. Esta ubicación “guarda conexión directa e inmediata con las bases del PND” [15] . El concepto de “seguridad humana y justicia social” se encuentra explicado en el documento Bases del PND [16] . Dicho concepto es desarrollado mediante varios catalizadores , entre los que se resaltan: (i) los habilitadores que potencian esa noción y (ii) la “expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida” [17] . 39. La denominada expansión de capacidades contiene nueve numerales. El séptimo reconoce la necesidad de impulsar la economía popular y comunitaria (EP). Allí se encuentra definido el concepto de economía popular. El literal a) de ese numeral establece el diseño de la política pública para la economía popular. Dos de los cuatro pilares para la construcción de esa política pública son: (i) “ diseño de alianzas público populares con el fin de constituir instancias de representación colectiva para la interlocución con el Estado y otros actores”, y (ii) “procesos de participación vinculantes con actores de la EP” [18] . 40. El segundo eje de transformación del Plan Nacional de Inversiones (PNI) es el titulado “seguridad humana y justicia social”. En concordancia con el artículo 5 de la Ley 2294 de 2023, la cifra en billones de pesos (2022), teniendo en cuenta la distribución de fuentes públicas para el citado eje de transformación, es de 743,7. Esta es “la destinación presupuestal más representativa del PND, situación que hace necesarias las medidas” [19] . Las normas demandadas materializan directamente los objetivos del PND porque “las Asociaciones Público Populares son las medidas que el legislador contempló para garantizar el cumplimiento de los programas y proyectos del Eje de Transformación denominado Seguridad Humana y Justicia Social” [20] . 41. Sobre el segundo cargo ( violación de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contratación estatal) . Este cargo no es apto porque incumple los requisitos de especificidad y certeza. Lo anterior, por estas razones: (i) “no se exponen fundamentos jurídicos que evidencien la inobservancia de las normas constitucionales presuntamente vulneradas” [21] ; (ii) “los actores estructuran sus argumentos bajo interpretaciones subjetivas del texto demandado” [22] ; y (iii) “[n]o es claro respecto de cuál de los dos artículos de la ley recae el reproche, e infiere un carácter imperativo a una norma constitucional que faculta al Gobierno para celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro”. 42. En efecto, los accionantes no demuestran cuál es la ambigüedad o excesiva indeterminación de las normas demandadas, y tampoco definen la manera en que estas desconocen la facultad reglamentaria del Gobierno (artículo 189.11 de la Constitución). De hecho, no tienen en cuenta que el artículo 101 de la Ley 2294 de 2023 estableció ocho reglas para que proceda la contratación con las asociaciones público populares. Más aún, las expresiones aparentemente ambiguas, contenidas en las disposiciones objeto de reproche, “se encuentran conceptualizadas en las bases del plan y en la misma legislación, luego no es procedente afirmar que el Congreso de la República escatimó en su facultad legislativa y, que dicha omisión deba ser reglamentada por conducto de las potestades constitucionales del presidente de la República” [23] . 43. La expresión “economía popular” se encuentra definida en el documento Bases del PND como “los oficios y ocupaciones mercantiles (producción, distribución y comercialización de bienes y servicios) y no mercantiles (domésticas o comunitarias) desarrolladas por unidades económicas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector económico” [24] . En ese documento también se establecen las asociaciones público populares como instancias colectivas que podrán contratar con el Estado el desarrollo de proyectos de infraestructura. 44. Por otro lado, los accionantes consideran que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 355 superior, el Congreso de la República no puede regular la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro, pues esta es una competencia del Ejecutivo. Frente a ello señalaron: primero, que el artículo 100 es el único que se refiere a las entidades privadas sin ánimo de lucro. De ahí que resulte equivocado proponer un cargo de esta naturaleza contra el artículo 101. Y, segundo, el planteamiento incumple los requisitos de certeza y especificidad. Los demandantes no tienen en cuenta que el artículo 355 de la Constitución establece una habilitación dirigida al Gobierno nacional, y no una obligación. 45. Algo similar ocurre respecto de la presunta violación de los artículos 113, 114 y 150 (inciso final) de la Constitución. No existe ninguna relación entre estas disposiciones y las normas acusadas. Los dos primeros artículos se refieren a la estructura del Estado y el último a la competencia del Congreso para expedir el EGCAP. En todo caso, cabe resaltar que, en el evento de considerarse un estudio de constitucionalidad de fondo respecto de este reproche, “el Congreso de la República está facultado para legislar asuntos de contratación pública relevantes para la ejecución y puesta en marcha del plan nacional de desarrollo” [25] . 46. Sobre el tercer cargo ( desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contratación estatal) . E l tercer cargo incumple el requisito de certeza, “debido a que los actores aducen una interpretación subjetiva y errada del texto demandado” [26] . Esto es así, pues “la intención del legislador es habilitar a un determinado grupo de la población para acceder a contratar con el Estado en contratos hasta por mínima cuantía, y no restringir la oferta de competidores como equivocadamente lo afirman los accionantes” [27] . 47. En todo caso, en el evento de que se considere que el cargo satisface el requisito de certeza, las normas demandadas se encuentran ajustadas a la Constitución porque son proporcionales y razonables. Los preceptos acusados no obligan a las entidades a celebrar los contratos en ellos regulados. Además, limitan tales modalidades a los contratos de mínima cuantía, es decir, esas figuras no pueden aplicarse a todos los contratos. Es más, como ya se indicó, el artículo 101 de la Ley 2294 de 2023 “establece ocho reglas a las que deben someterse las asociaciones público populares mediante las cuales se asegura el respeto a los principios de la contratación estatal” [28] . Habilitar a nuevos grupos sociales para que puedan contratar con el Estado y, por tanto, ampliar el mercado de compras públicas son instrumentos que democratizan la contratación estatal. 2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación (DNP) y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) 48. Mediante una intervención conjunta, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitaron a la Corte que se inhiba para emitir un pronunciamiento de fondo y, en subsidio, que declare la exequibilidad de las normas demandadas. 49. Sobre el primer cargo ( violación del principio de unidad de materia). A diferencia de lo sostenido por los demandantes, las normas cuestionadas “ resultan ser una medida esencial en orden a dotar de medios de eficacia a la ‘economía popular’ como eje vertebrador del PND” [29] . Dichas normas son un eje transversal y fundamental de la Ley 2294 de 2023. La transformación denominada “Seguridad humana y justicia social” establece la necesidad de reconocer e impulsar la economía popular, así como de promover su participación en el mercado de las compras públicas. La transformación “Convergencia regional” prevé estrategias para avanzar en la construcción de la política pública de gestión comunitaria del agua y el saneamiento básico. El catalizador tres de esa transformación resalta la importancia de incorporar procesos asociativos y autogestionarios del hábitat, la vivienda, y el agua y saneamiento básico, a través de alianzas público populares. Por su parte, en la transformación “Productiva, internacionalización y acción climática”, se resalta la importancia de la población recicladora y sus organizaciones. 50. Con fundamento en lo anterior, en la Ley 2294 de 2023 se introdujeron los siguientes artículos en materia de economía popular: 74 ( creación del Consejo Nacional de la Economía Popular); 81 (fortalecimiento de la oferta educativa pertinente a los oficios y trabajos de la economía popular); 84 (reconocimiento de la economía del cuidado en el sector rural); 85 (facultad de la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias para diseñar, adoptar, coordinar, ejecutar y promover los planes, programas y proyectos asociados con la Economía Popular en el marco de la Agenda de la Asociatividad Solidaria para la Paz); 88 (instrumentos para la inclusión financiera y crediticia de la economía popular a través del Grupo Bicentenario); 89 (instrumentos y esquema de datos para la inclusión financiera de la economía popular); 90 (creación del Sistema de Información Estadístico para la Economía Popular); 95 (recolección de información con un módulo especial para caracterizar a la Economía Popular); 100 (contratación de asociaciones público populares), 101 (asociaciones de iniciativas público populares); 102 (creación del Sistema dinámico de adquisición); 104 (interoperabilidad de los sistemas de pago de bajo valor inmediatos); y 267 (líneas de inversión para fortalecer el turismo realizado por unidades de baja escala). 51. En este orden, las normas demandadas “ buscan habilitar mecanismos adicionales para que [las] comunidades puedan vincularse con mayor facilidad a uno de los instrumentos más poderosos que tiene el Estado para impulsar transformaciones en la economía nacional: las compras públicas” [30] . En efecto, las compras públicas representan entre el 12% y el 15% del PIB, lo que convierte al Estado en uno de los principales compradores de la economía nacional. Desde esta perspectiva, los artículos 100 y 101 permiten materializar oportunidades a favor de las unidades económicas de baja escala en los territorios. 52. Sobre el segundo cargo ( violación de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contratación estatal) . A diferencia de lo indicado por los demandantes, “ la economía popular tiene un contenido conceptual solvente” [31] . Tal noción se encuentra definida en la transformación seguridad humana y justicia social. El concepto comprende: (i) la diversidad de unidades económicas, tanto urbanas como rurales; (ii) las diferentes formas de asociatividad que pueden llevar a cabo estas unidades; (iii) el sector de la actividad económica que se realiza; (iv) el número de trabajadores que intervienen en ella y (v) sus ingresos nominales. Además, el PND prevé un componente denominado “Reconocimiento e impulso a la Economía Popular y Comunitaria”. Estas definiciones se encuentran en el documento Bases del PND, el cual, por mandato del artículo 339 superior y 2 de la Ley 2294 de 2023, forma parte de esa ley. 53. En virtud de dicho componente, se han celebrado mesas de trabajo con el Consejo de Economía Popular para “la consolidación de la oferta institucional de las entidades participantes y la manera en que van a llegar a los territorios, así como la definición por parte de cada entidad sobre los criterios para hacer elegibles a los actores de la economía popular para sus programas” [32] . Por su parte, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encuentra trabajando en el Sistema de Información para la Economía Popular (SIEP). 54. Los artículos acusados no desconocen la reserva de ley en materia de contratación estatal. Tales artículos contienen “ los elementos jurídicos necesarios para dotarlos de identidad propia [y] hacen los reenvíos pertinentes a otras disposiciones legales a efecto de configurar instituciones jurídicas completas” [33] . En efecto, el artículo 100 de la Ley 2294 tiene las siguientes características: primero, aplica únicamente a “entidades estatales”, noción que se encuentra definida en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Segundo, permite la celebración de contratos mediante la modalidad de contratación directa hasta por la mínima cuantía. El artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 definió las reglas de la contratación directa y “procuró las condiciones necesarias para determinar las cuantías de los contratos en función de los presupuestos de las entidades contratantes” [34] . 55. Tercero, delimita el objeto contractual al señalar que tales asociaciones “podrán celebrarse para la ejecución de obras, o la adquisición de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energética, producción de alimentos, suministro de bienes y servicios, gestión comunitaria del agua, saneamiento básico, economía del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios”. Y, cuarto, el parágrafo 2 concreta su alcance en situaciones de emergencia y desastre, según lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012. 56. Por su parte, el artículo 101 define las Asociaciones de Iniciativa Público Popular como una modalidad de asociación especial. Esta especialidad se debe a que su marco regulatorio es el propio artículo 101. Esta “cautela no tiene un propósito distinto a evitar que este mecanismo de asociación pueda ser confundido o artificialmente combinado con otras figuras de asociación como, por ejemplo, los ‘convenios de asociación’ de que hablan el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 092 de 2017” [35] . El artículo 101 advierte que una de las partes del contrato son las entidades públicas. La noción de entidades públicas comprende a las entidades estatales (artículo 2 de la Ley 80 de 1993) y a las entidades con régimen contractual especial o de derecho privado. El objeto contractual de esta modalidad está limitado en el artículo 101 a la provisión de infraestructura, por una cuantía que no supere los seis mil salarios mínimos legales mensuales vigentes. 57. Otras reglas que contiene el artículo 101 son las siguientes: (i) los instrumentos asociativos contratados deberán financiar, parcial o totalmente, el desarrollo de los respectivos proyectos de infraestructura mediante el aporte de recursos o con aportes en especie; (ii) el aporte que realice la entidad pública no podrá ser superior al 50% del valor de la inversión; (iii) la asunción de esos compromisos se regirá por las normas presupuestales aplicables a la entidad pública según sea su naturaleza jurídica, en virtud de los Decretos 111 y 115 de 1996; (iv) la modalidad de selección del contratista es la selección abreviada; (v) el contratista deberá cumplir con la capacidad, la experiencia y la idoneidad previstos en las normas vigentes; y (vi) el contrato deberá identificar en forma clara los riesgos asignados a cada una de las partes con su correspondiente valoración. 58. Todo lo anterior permite concluir que el segundo cargo es inepto por incumplir el requisito de certeza, porque los demandantes hicieron una lectura subjetiva y aislada de las normas demandadas. En su defecto, y por las mismas razones ya expuestas, tales normas no contradicen la Constitución. De este modo, “no es cierto que los artículos demandados tengan vacíos cuya solución fue deferida al Gobierno nacional, […] tales normas [no solo] son claras, completas y funcionales, sino que, además, la imputación de potenciales abusos y arbitrariedades en ejercicio de la potestad reglamentaria es una afirmación que no puede soportarse en el tenor legal” [36] . 59. Ahora bien, en relación con la presunta vulneración del artículo 355 superior, lo cierto es que las normas demandadas no guardan ninguna relación con el contenido de ese artículo superior. El concepto de “economía popular” es más amplio que el de “entidad sin ánimo de lucro” del artículo 355 de la Constitución. Esto, no solo por quienes pueden ser parte de los contratos respectivos, sino también por los objetos contractuales de cada una de las modalidades de contratación. 60. Sobre el tercer cargo ( desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contratación estatal) . Este cargo incumple los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. No satisface la exigencia de certeza porque los preceptos cuestionados contienen una habilitación y una autorización; no una imposición. En relación con la especificidad, los accionantes no explican la manera en que aquellos desconocen los artículos 333 y 334 de la Constitución. El cargo tampoco es pertinente porque se sustenta en argumentos sobre la conveniencia y la aplicación de las normas, y no sobre su constitucionalidad. Al respecto, los actores alegan que los artículos impugnados “ponen incluso en riesgo los intereses de las comunidades beneficiarias interesadas en el mejor desarrollo y calidad de los bienes públicos que se contratarían bajo las asociaciones público populares” [37] . Además, que se fundan en “prejuicios, afectos, o filiación política” [38] . De este modo, el cargo no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas y, por consiguiente, no cumple el requisito de suficiencia. 61. En caso de que se considere que el cargo satisface los requisitos de aptitud sustantiva, las normas demandadas resultan ajustadas a la Constitución. Estas se enmarcan en la amplia libertad de configuración del legislador para adoptar medidas en materia de contratación estatal. En concordancia con el precedente establecido en la Sentencia C-126 de 2016, estos nuevos modelos contractuales desarrollan el principio de participación porque permiten que los actores de la economía popular se involucren en la solución de problemas colectivos. 62. Igualmente, en el presente caso, la finalidad de la intervención del Estado en las libertades económicas en materia de contratación pública responde a fines constitucionalmente valiosos: garantizar la participación ciudadana y “corregir las fallas propias del mercado que obstaculizan la participación de agentes de la economía popular y comunitaria en la contratación pública” [39] . 3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 63. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para el efecto, advirtió que la economía popular “constituye una apuesta estratégica” del PND. En concreto, explicó que, en los sectores a cargo del Ministerio, la economía popular materializa la participación de los ciudadanos en las siguientes políticas, proyectos y planes: 64. Sector agua y saneamiento básico . Las normas acusadas facilitan la gestión comunitaria del agua y el saneamiento básico porque permiten la inversión en este sector, así como realizar procesos de contratación rápidos y eficaces. Por ello, “responde[n] a la necesidad de atender las notorias brechas territoriales y socioeconómicas que fragmentan el tejido social y que flagelan las condiciones de existencia de la población que no tiene acceso al líquido vital” [40] . 65. Sector vivienda . El Decreto 2391 de 1989 regula las organizaciones populares de vivienda. Igualmente, el numeral 2.5.1 del artículo 2.1.1.1.1.1.2. del Decreto 1077 de 2015 establece la posibilidad de construir viviendas con recursos del Subsidio Familiar de Vivienda, mediante el sistema de autoconstrucción o autogestión con participación de la comunidad. De este modo, “la política de vivienda y hábitat planteada en el Plan Nacional de Desarrollo […] se centra en garantizar el acceso a una vivienda adecuada, digna y asequible para la población colombiana y para materializar dicho objetivo, se contemplaron estrategias que involucraran procesos de autogestión de vivienda en colaboración con organizaciones sociales y comunitarias, tanto en suelo urbano como rural, tal como fueron las previstas en las disposiciones objeto de la presente acción” [41] . 66. Adicionalmente, es necesario tener en cuenta que las normas demandadas no pretenden inaplicar el EGCAP. Los dos artículos remiten a las reglas generales en materia de contratación directa, mínima cuantía y selección abreviada. Del mismo modo, tales artículos buscan materializar el derecho a la participación ciudadana en cuestiones que son de interés colectivo. 4. Ministerio de Transporte 67. El Ministerio de Transporte solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. 68. Sobre el primer cargo ( violación del principio de unidad de materia). De acuerdo con la prueba remitida por el Departamento Nacional de Planeación a la Corte Constitucional el 13 de diciembre de 2023, “ las Asociaciones de Iniciativa Público Popular y la contratación pública con asociaciones de base comunitaria son mecanismos o herramientas idóneas para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026” [42] . 69. Sobre el segundo cargo (violación de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contratación estatal) . El Congreso de la República tiene competencia para regular la contratación pública. Tal competencia puede ser ejercida para satisfacer los objetivos del Estado social de derecho. Estos objetivos también se logran permitiendo que la comunidad participe en la celebración y en la ejecución de los contratos. El Ejecutivo es competente para reglamentar la aplicación de las normas que dicte el Congreso en esta materia. En el caso concreto, el Congreso habilitó a las entidades públicas para que celebren contratos con las unidades de economía popular y el Ejecutivo puede reglamentar estas nuevas formas contractuales. Por tanto, “ no es cierto –como se afirma en la demanda– que el Congreso se haya extralimitado en sus funciones invadiendo las funciones reglamentarias del Ejecutivo” [43] . 70. Sobre el tercer cargo ( desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contratación estatal ) . Las normas demandadas no imponen a las entidades públicas la obligación de contratar con las unidades de economía popular. Aquellas solo establecen la posibilidad de contratar con estas. En este sentido, “ no se aprecia un desconociendo de las libertades económicas de otros actores que puedan tener interés en contratar con entidades públicas” [44] . Ahora bien, “si se llegase a concluir que en las normas demandadas se incluyó algún tipo de trato diferencial, lo cierto es que ese trato diferencial goza de pleno respaldo constitucional pues tiende a la consecución de los objetivos del Estado social de derecho” [45] . 5. Superintendencia de Economía Solidaria 71. La Superintendencia de Economía Solidaria solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. De manera preliminar, pide que, para decidir la presente demanda, la Sala Plena aplique un “enfoque diferencial empresarial” [46] . Lo anterior, en la medida en que los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 “son una verdadera acción afirmativa que da cumplimiento al mandato constitucional de fomentar la igualdad real y efectiva en el ámbito empresarial” [47] . 72. Sobre el segundo cargo (violación de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contratación estatal) . El presidente de la República tiene competencia para reglamentar las normas demandadas porque en ellas existe un contenido legislativo mínimo que puede ser desarrollado. De otro lado, no es cierto que las disposiciones acusadas contengan expresiones ambiguas. Estas se encuentran definidas en otras normas legales que regulan la economía solidaria y en la jurisprudencia. 73. Los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 no desconocen el artículo 355 superior. Las nuevas modalidades de contratación no constituyen auxilios o donaciones a personas naturales o jurídicas. En realidad, son actos jurídicos onerosos y sinalagmáticos. Igualmente, no es cierto que la contratación con organizaciones de la economía popular desconozca las reglas del EGCAP que regulan el deber de procurar la idoneidad de los contratistas y de los bienes objeto del contrato. 6. Agencia Nacional de Infraestructura - ANI 74. La ANI solicita a la Corte que adelante “un control judicial de constitucionalidad más estricto” de la demanda [48] . 75. Sobre el primer cargo ( violación del principio de unidad de materia). Contrario a lo sostenido por los demandantes, las normas acusadas buscan “el desarrollo social, económico y productivo del país” [49] . Con ellas, el Gobierno nacional pretende, además, impulsar a las organizaciones populares. Esto, pues la contratación que realiza el Estado se ha concentrado en empresas con músculo financiero. De ahí que el Gobierno esté interesado en fomentar la contratación “con los ‘pequeños’” [50] . 76. Desde esta perspectiva, los nuevos modelos de contratación permiten: (i) resolver de manera más expedita las necesidades de inversión del Estado en conjunto con las comunidades; (ii) incentivar la vinculación de capital privado en los sectores más vulnerables; (iii) generar nuevas obras e ingresos, y (iv) empoderar a las comunidades y fortalecer su relación con el Estado. Por eso, es claro que sí existe un vínculo directo e inmediato entre las normas demandadas y el PND, que “permite la efectividad material de las disposiciones de la parte general o del plan de inversiones del PND” [51] . 7. Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente – ANCP-CCE 77. La ANCP-CCE solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las normas demandadas. 78. Sobre el primer cargo ( violación del principio de unidad de materia). Las normas demandadas sí guardan relación con el documento bases del PND. De hecho, son instrumentos para materializar los objetivos allí formulados. Tales normas buscan, por un lado, “ promover la participación de los actores de la economía popular y comunitaria en la contratación estatal” [52] ; y, por el otro lado, “contribuir a la sostenibilidad y crecimiento de las unidades económicas y formas de las unidades de la economía popular” [53] . 79. Sobre el segundo cargo (violación de las competencias constitucionales del Congreso y del Ejecutivo en materia de contratación estatal) . Las normas acusadas no violan la reserva de ley en materia contractual. Nada se opone a que estas sean desarrolladas por el Gobierno nacional con fundamento en su potestad reglamentaria. A diferencia de lo sostenido por los demandantes, los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 sí “establecieron los parámetros generales y básicos de las Asociaciones Público Populares y de las iniciativas público populares” [54] . Además, la jurisprudencia constitucional “ reconoce el campo de acción que le corresponde a la Administración respecto de los contenidos normativos que demandan una regulación ágil y expedita que permita la adecuada ejecución de la Ley” [55] . 80. De otro lado, es preciso tener en cuenta que los textos jurídicos siempre deben ser interpretados, aun cuando no sean ambiguos o indeterminados. La potestad de determinar su alcance no solo recae en el legislador. Esa potestad también puede ser ejercida por el presidente de la República, mediante la expedición de reglamentos. Con estos, el Gobierno nacional “puede establecer pautas y directrices adicionales que clarifiquen y detallen la aplicación de la ley en cuestiones específicas, como los procedimientos de contratación pública. Estos decretos pueden ser fundamentales para aclarar aspectos ambiguos y garantizar la coherencia y consistencia en la interpretación y aplicación de la ley” [56] . 81. Sobre el tercer cargo ( desconocimiento de las libertades de empresa, competencia y concurrencia en materia de contratación estatal) . Las normas demandadas constituyen una manera de emplear “la contratación pública como herramienta para materializar políticas sociales” [57] . Los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023 no violan las libertades de empresa y de competencia porque no afectan la contratación con actores ajenos a la economía popular. Por el contrario, son una forma de intervención del Estado en la economía, que resulta razonable, proporcionada y concordante con las bases del PND. De conformidad con estas, el Gobierno se comprometió a construir una política pública para el fortalecimiento de la economía popular. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN 82. El procurador general de la nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de las normas demandadas. Para sustentar su petición, argumentó lo siguiente: 83. Sobre el primer cargo ( violación del principio de unidad de materia). En concordancia con el documento Bases del PND, “la economía popular es un eje transversal en el Plan Nacional de Desarrollo –Colombia Potencia Mundial de la Vida–” [58] . En particular, se encuentra contenida en los artículos 74, 81, 88, 89, 90, 95, 100, 101, 102, 104 y 267 de la Ley 2294 de 2023. 84. En la parte general del PND, es decir, en el documento Bases, la economía popular está prevista en “el eje dos, –seguridad humana y justicia social– concretamente en los siguientes catalizadores: a) habilitadores que potencian la seguridad humana y las oportunidades de bienestar componente; e) seguridad y protección social en la economía popular y comunitaria (EPC); Derecho al deporte, la recreación y la actividad física para la convivencia y la paz; f) el deporte, la recreación y la actividad física como eje de la economía popular” [59] . 85. Igualmente, la economía popular está referida, entre otros, en los catalizadores siete –“política pública para el fortalecimiento de la economía popular y comunitaria” [60] – y ocho –“sostenibilidad y crecimiento empresarial” [61] –. También en el catalizador cuatro –“economía productiva a través de la reindustrialización y la bioeconomía” [62] – del eje cuatro –“transformación productiva, internacionalización y acción climática” [63] –; “en los catalizadores d), e) y f) financiamiento del desarrollo como mecanismo habilitante