Auto C.E. 85001-23-33-000-2025-00105-02 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 85001-23-33-000-2025-00105-02 AUTO INTERLOCUTORIO SUSTENTO NORMATIVO : LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 230 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 277 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 277 INCISO FINAL NORMA DEMANDADA : FECHA : 20/08/2026 SECCION : SECCION QUINTA PONENTE : PEDRO PABLO VANEGAS GIL SALVAMENTO VOTO ACTOR : LEIDY JOVANA MOSQUERA COLMENARES DEMANDADO : LUIS ALEJANDRO LOPEZ RIOS, JORGE EDUARDO GARCIA GUTIERREZ, JUAN FERNANDO MANCIPE PEREZ, EDUARDO ANTOLINES PAN, HENRY JHOONEY PEREZ HERNANDEZ, OMAR HERNANDO ORTEGA MOLINA, MARISELA DUARTE RODRIGUEZ, LUZ MERY NIÑO CHAPARRO, WILDER ANDRES AVILA TIBAVIJA, GERMAN ALBERTO PINZON JIMENEZ, HEYDER ALEXANDER SILVA GARCIA DECISION : CONFIRMA TEMA : RECURSO DE APELACIÓN / OBJETO DE LA MEDIDA CAUTELAR / SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Problema jurídico: ¿Se debe confirmar el auto proferido el 27 de abril de 2026, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró improcedente la medida cautelar del acto de nombramiento de los diputados como integrantes de las cuatro comisiones permanentes y la Comisión para la Equidad de la Mujer de la Asamblea Departamental de Casanare, para el período 2026, para lo cual se debe determinar si en el contencioso electoral son procedentes medidas cautelares distintas de la suspensión provisional y establecer si la solicitud elevada por el demandado satisface las exigencias legales para su decreto? Respuesta al problema jurídico: Si Cuestión previa. Previo a resolver el recurso de apelación, la Sala encuentra pertinente dar claridad respecto del entendimiento conforme al cual el demandado habría promovido una solicitud de suspensión provisional del acto electoral. (…). [L]o cierto es que una interpretación integral de la petición de la medida y de los argumentos del recurso de apelación, acorde con el principio de prevalencia del derecho sustancial, conduce a una aseveración distinta. En efecto, lo realmente solicitado por el demandado consistió en suspender el trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026, esto es, impedir la continuación de una actuación administrativa en curso. De manera que el objeto material de la solicitud nunca fue la suspensión provisional de aquel, sino obtener una medida cautelar de naturaleza diferente, plenamente identificable con la prevista en el ordinal 2.° del artículo 230 del CPACA, esto es, dejar sin efectos temporales un procedimiento o actuación administrativa. Respecto de ello, conviene anotar que el debate, trámite y votación de un proyecto de ordenanza constituyen una actuación administrativa de naturaleza deliberativa y normativa, mediante la cual la asamblea departamental ejerce su función constitucional de producción normativa. Así, tales actuaciones que integran el procedimiento administrativo especial que antecede a la expedición de la ordenanza no constituyen, por sí mismas, un acto administrativo, pues este solo surge con la aprobación de aquella. En consecuencia, una medida cautelar dirigida a impedir la continuación de dicho procedimiento recae sobre una actuación administrativa en curso y no sobre un acto administrativo ya existente, distinción que resulta determinante a la luz del artículo 230 del CPACA, el cual diferencia entre la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y la suspensión de una actuación o procedimiento administrativo. En tales condiciones, la calificación jurídica de la medida debía depender de su verdadero contenido, pues en materia procesal prevalece la sustancia sobre la forma y corresponde al juez otorgar a las peticiones la correcta calificación jurídica que resulte de su objeto y finalidad. Desde esta perspectiva, la decisión del Tribunal partió de una premisa equivocada que terminó condicionando todo su razonamiento. Al respecto, al asumir la primera instancia que el demandado pretendía exclusivamente la suspensión provisional, concluyó, casi como una consecuencia inevitable de esa premisa, que la medida era improcedente por recaer sobre un acto distinto al demandado. Sin embargo, precisamente allí radica el error hermenéutico de la providencia, en tanto, la solicitud no perseguía la suspensión provisional del acto electoral, sino una medida cautelar dirigida a suspender una actuación administrativa específica, cuya procedencia, en abstracto, ha sido reconocida por la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, como se desarrollará en el caso concreto. Por consiguiente, el análisis judicial no debió agotarse en declarar su improcedencia por una supuesta incompatibilidad con el artículo 277 del CPACA, sino que debía examinar si aquella satisfacía los presupuestos materiales previstos en los artículos 229, 230 y 231 ibidem. En otras palabras, la discusión debía resolverse en el terreno de la fundabilidad de la medida y no en el de su procedencia abstracta. Por otra parte, no pierde vista la Sala el debate que puede suscitar el planteamiento según el cual el recurso de apelación resultaba improcedente por haberse declarado en igual sentido la medida cautelar. A juicio de la Sala, dicha tesis desconoce que el régimen especial del recurso de apelación no supedita la procedencia de la apelación al sentido de la decisión adoptada, sino al hecho de que exista un pronunciamiento judicial que resuelva la solicitud cautelar. De esa manera, introducir esa diferenciación equivaldría a incorporar una restricción que el legislador deliberadamente no estableció y que resultaría incompatible con los principios de legalidad procesal, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia. Aunado a ello, conviene advertir que, pese a la fórmula empleada por el tribunal al declarar la improcedencia de la medida, lo cierto es que la providencia resolvió de manera sustancial la controversia cautelar planteada por el demandado. En efecto, el auto no se limitó a constatar un defecto formal de la solicitud; por el contrario, i) interpretó el alcance del artículo 277 del CPACA; ii) calificó la naturaleza de la medida solicitada, confrontó su objeto con el acto demandado; y iii) concluyó que no podía prosperar porque, a su juicio, el ordenamiento únicamente autorizaba la suspensión provisional del acto electoral. Así las cosas, se trató, entonces, de una auténtica decisión de fondo acerca de la viabilidad jurídica de la medida cautelar, aunque, en la parte resolutiva, hubiera sido presentada bajo la denominación de improcedencia. En consecuencia, negar la procedencia del recurso de apelación supondría privilegiar la forma sobre la sustancia de la decisión judicial y restringir injustificadamente la competencia funcional del superior. Precisamente por ello, corresponde a esta Sala corregir el yerro en que incurrió el Tribunal, reconocer que la medida cautelar solicitada era, en abstracto, jurídicamente procedente y, a partir de esa premisa, verificar si satisfacía los presupuestos materiales para su decreto, conclusión que, (…) conduce a negar la solicitud por razones de fondo y no por falta de procedencia. FUENTE FORMAL: Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 230 NUMERAL 2,Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 277 RECURSO DE APELACIÓN / MEDIDA CAUTELAR / SUSPENSIÓN DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / NUEVO ARGUMENTO EN EL RECURSO DE APELACIÓN / CONFIRMACIÓN DEL AUTO Problema jurídico: ¿Se debe confirmar el auto proferido el 27 de abril de 2026, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró improcedente la medida cautelar del acto de nombramiento de los diputados como integrantes de las cuatro comisiones permanentes y la Comisión para la Equidad de la Mujer de la Asamblea Departamental de Casanare, para el período 2026, para lo cual se debe determinar si en el contencioso electoral son procedentes medidas cautelares distintas de la suspensión provisional y establecer si la solicitud elevada por el demandado satisface las exigencias legales para su decreto? Respuesta al problema jurídico: Si Caso concreto. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, no porque en el medio de control de nulidad electoral únicamente resulte procedente la suspensión provisional del acto demandado, sino porque, aun cuando el ordenamiento jurídico admite la posibilidad de decretar otras medidas cautelares, la petición formulada en este caso debe examinarse a la luz de los presupuestos previstos en los artículos 229 y 230 del CPACA. (…). En relación con el primer aspecto planteado, la Sala encuentra que el inciso final del artículo 277 del CPACA dispone que la medida cautelar por excelencia en el proceso electoral es la suspensión provisional de los efectos del acto de elección, nombramiento o llamamiento. Sin embargo, de esa disposición normativa no se desprende una exclusión o restricción que impida al juez o a las partes solicitar otras medidas cautelares orientadas a garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Esa conclusión encuentra respaldo, además, en el artículo 230 ibidem, disposición que confiere al juez contencioso administrativo la potestad de adoptar, entre otras medidas, órdenes de hacer o de no hacer, mantener o suspender situaciones jurídicas o fácticas, así como suspender procedimientos o actuaciones administrativas, siempre que ello resulte proporcional, necesario y conducente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable o asegurar la eficacia de la decisión definitiva. (…). De este modo, la procedencia de medidas cautelares distintas de la suspensión provisional no solo encuentra respaldo en el régimen general previsto por el legislador, sino que también queda supeditada a que la solicitud sea debidamente sustentada y satisfaga los presupuestos materiales establecidos por el ordenamiento, aspectos cuyo examen corresponde abordar en el caso concreto. (…). [L]a Sala encuentra que la suspensión provisional de los efectos del acto electoral demandado no constituye la única medida cautelar procedente dentro del medio de control de nulidad electoral. No obstante, esa conclusión únicamente despeja el alcance del régimen cautelar aplicable y no implica, por sí misma, que la solicitud concreta sometida a consideración (…) reúna los presupuestos legales para su decreto. (…). De la simple confrontación entre las (…) pretensiones [planteadas] y la medida cautelar solicitada (…) se advierte que ninguna de aquellas guardan relación con el proyecto de Ordenanza 001 de 2026 ni con una eventual elección posterior de nuevos integrantes de las comisiones permanentes de la Asamblea Departamental de Casanare. Por el contrario, el objeto del presente proceso se circunscribe al control de legalidad de un acto electoral ya expedido, cuya validez se controvierte mediante el medio de control de nulidad electoral. En consecuencia, el proyecto de Ordenanza 001 de 2026 constituye una actuación distinta, cuyo eventual examen de legalidad no forma parte del objeto de este proceso. Esa circunstancia resulta determinante, pues el artículo 230 del CPACA exige que toda medida cautelar guarde una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Sin embargo, del análisis conjunto de la solicitud cautelar y de las pretensiones formuladas no se desprende la conexidad exigida por dicha disposición. De ahí que los argumentos desarrollados por el apelante no resulten suficientes para justificar el decreto de la medida cautelar pretendida. En efecto, mientras el control judicial recae sobre la designación de los integrantes de las comisiones permanentes de la Asamblea Departamental de Casanare, la solicitud cautelar pretende suspender el trámite legislativo de un proyecto de ordenanza que constituye una actuación administrativa diferente y ajena al objeto del litigio. (…). Respecto de estas nuevas solicitudes [propuestas en el recurso de apelación], la Sala advierte que introducen cuestiones completamente ajenas a la medida cautelar inicialmente promovida y, por consiguiente, exceden el ámbito propio del presente recurso de apelación. En efecto, la petición originaria estuvo exclusivamente encaminada a obtener la suspensión del trámite, debate y votación del parágrafo transitorio del artículo 73 del proyecto de Ordenanza 001 de 2026, bajo el entendido de que su eventual aprobación podría afectar la eficacia del control de legalidad del acto electoral demandado. En contraste, únicamente en sede de apelación el recurrente pretende obtener la suspensión de una elección ya realizada y el restablecimiento de la integración anterior de las comisiones permanentes, pretensiones que no hicieron parte de la solicitud cautelar inicial, no fueron sometidas al contradictorio y tampoco constituyeron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Casanare. En tales condiciones, resulta jurídicamente improcedente que esta Sala emita un pronunciamiento sobre materias que desbordan el objeto de la decisión recurrida, pues ello implicaría desconocer el principio de congruencia que delimita el alcance funcional del recurso de apelación. Finalmente, conviene precisar que la circunstancia de que, con posterioridad a la expedición del acto electoral demandado, la Asamblea Departamental de Casanare hubiera promovido una nueva ordenanza encaminada a modificar el régimen jurídico aplicable a la integración de las comisiones permanentes no tiene la virtualidad de alterar ni de sustraer el control de legalidad que corresponde ejercer respecto del acto acusado. Ello obedece a que las modificaciones normativas posteriores no alteran el parámetro jurídico con fundamento en el cual debe efectuarse el juicio de validez del acto electoral demandado. En efecto, la legalidad del acto debe examinarse con fundamento en el ordenamiento jurídico vigente al momento de su expedición, de manera que las modificaciones posteriores no inciden sobre la validez de situaciones jurídicas ya consolidadas ni desplazan el parámetro normativo aplicable al caso. Admitir una conclusión distinta supondría subordinar el ejercicio de la función jurisdiccional a las variaciones posteriores del ordenamiento jurídico, con evidente afectación de los principios de seguridad jurídica, certeza del derecho y estabilidad de las situaciones jurídicas sometidas al control de esta jurisdicción. Por todo lo expuesto, la Sala confirmará la providencia apelada, aunque por las razones desarrolladas en la presente decisión. FUENTE FORMAL: Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229,Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 230,Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 277 INCISO FINAL