Auto C.E. 11001-03-27-000-2024-00065-00 (2026)

CONSEJO DE ESTADO 11001-03-27-000-2024-00065-00 AUTO INTERLOCUTORIO SUSTENTO NORMATIVO : CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 189 NUMERAL 25 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 58, 83, 150 NUMERAL 19 LITERAL C / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 9, 226, 227, 93, 333, 150 NUMERAL 21 / DECRETO 1047 DE 2024 - ARTÍCULO 2,3 / DECRETO 949 DE 2025 - ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229, 230, 231 / LEY 1841 DE 2017 - ARTÍCULO 2.12 / LEY 685 DE 2001 - ARTÍCULO 1,46,60 / LEY 7 DE 1991 NORMA DEMANDADA : 1 - GOBIERNO NACIONAL. DECRETO 1047 DEL 14 DE AUGUST DE 2024 2024 ARTÍCULO: INCISO: LITERAL: NUMERAL: PARÁGRAFO: ORDINAL: (ADMITE DEL SEP 26 2024 12:00AM) / 2 - MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO. DECRETO 1047 DEL 14 DE AUGUST DE 2024 2024 ARTÍCULO: INCISO: LITERAL: NUMERAL: PARÁGRAFO: ORDINAL: (DECLARA IMPROCEDENTE DEL SEP 26 2024 12:00AM) FECHA : 20/08/2026 SECCION : SECCION CUARTA PONENTE : CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ ACTOR : ESTEBAN QUINTERO CARDONA, HERNAN DARIO CADAVID MARQUEZ, JUAN FELIPE CORZO ALVAREZ, PALOMA SUSANA VALENCIA LASERNA, YENNY ESPERANZA ROZO ZAMBRANO, PAOLA ANDREA HOLGUIN MORENO, CLAUDIA MARGARITA ZULETA MURGAS, OSCAR DARIO PEREZ PINEDA, JHON JAIRO BERRIO LOPEZ, JUAN FERNANDO ESPINAL RAMIREZ, CARLOS EDWARD OSORIO AGUIAR, OLMES DE JESUS ECHEVERRIA DE LA ROSA, JOSE JAIME USCATEGUI PASTRANA, ANDRES EDUARDO FORERO MOLINA, MIGUEL URIBE TURBAY, HUGO DANILO LOZANO PIMIENTO, OSCAR LEONARDO VILLAMIZAR MENESES, CHRISTIAN MUNIR GARCES ALJURE, HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO DEMANDADO : MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO      , MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, DEPARETAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DECISION : NIEGA TEMA : AUTO QUE NIEGA EL DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / EXPORTACIÓN DE CARBÓN / PROHIBICIÓN DE EXPORTACIÓN / MEDIDA CAUTELAR / CONCEPTO DE MEDIDA CAUTELAR / ALCANCE DE LA MEDIDA CAUTELAR / FINALIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR / CLASES DE MEDIDA CAUTELAR / MEDIDA CAUTELAR PREVENTIVA / MEDIDA CAUTELAR CONSERVATIVA / MEDIDA CAUTELAR ANTICIPATIVA / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / NORMATIVA DE LA MEDIDA CAUTELAR / REQUISITOS DE LA MEDIDA CAUTELAR / REQUISITOS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / SUSTENTACIÓN DE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / CARGA ARGUMENTATIVA DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / REQUISITOS PARA EL DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR / REQUISITOS DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONFRONTACIÓN DE NORMA JURÍDICA ACUSADA / TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL ESTADO DE ISRAEL / RESTRICCIÓN A LA EXPORTACIÓN / ACUERDO GENERAL DE ARANCEL ADUANERO Y COMERCIO / ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO / RESERVA DE LEY / COMERCIO EXTERIOR / OPERACIÓN DE COMERCIO EXTERIOR / LEY MARCO DE COMERCIO EXTERIOR / NORMATIVA DE COMERCIO EXTERIOR / FUNCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA / POLÍTICA COMERCIAL / RÉGIMEN DE ADUANA / BUENA FE / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIM A / SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA / PRINCIPIO DE PACTA SUNT SERVANDA / CERTIFICADO DE EMBARQUE DE MERCANCÍA / AUTORIZACIÓN DE EMBARQUE DE MERCANCÍA / CERTIFICADO AL PROVEEDOR / PROVEEDOR DE LA SOCIEDAD DE COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL / MODIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / POTESTAD DE LA RAMA EJECUTIVA / DERECHO A LA LIBERTAD ECONÓMICA / SECTOR MINERO / EMPRESA LIBRE / LIBRE COMPETENCIA / PRINCIPIO DE LIBRE COMPETENCIA ECONÓMICA / ACUERDOS DE LA LIBRE COMPETENCIA ECONÓMICA / DERECHO AL TRABAJO / ESTATUTO MINERO / ACTIVIDAD MINERA / REGLAMENTACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA / NORMATIVA DEL CONTRATO DE CONCESIÓN / JUICIO DE LEGALIDAD / BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD / TRATADO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD / PONDERACIÓN ENTRE AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / PRINCIPIO DE EQUIDAD / PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD / JUICIO SOBRE CONVENIENCIA DE LA NORMA / POLÍTICA INTERNACIONAL / CALIFICACIÓN DEL SUMARIO / FALTA DE REQUISITOS DE LA MEDIDA CAUTELAR / NEGACIÓN DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR Problema jurídico: ¿Se cumplen los requisitos legales para la procedencia del decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, solicitada por la parte demandante? Respuesta al problema jurídico: No Las medidas cautelares son el mecanismo procesal para garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que ello implique prejuzgamiento de fondo6. El CPACA (artículos 229 y ss.) las regula bajo las siguientes reglas: proceden en todos los procesos declarativos previa solicitud sustentada de parte; se clasifican en preventivas, conservativas, anticipativas y de suspensión (incluyendo cautelas innominadas, art. 230); y deben guardar relación directa con las pretensiones de la demanda. El artículo 231 del CPACA distingue entre la suspensión provisional y las demás medidas cautelares. En el primer caso, exige que la vulneración surja de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Tratándose de las demás medidas cautelares, deben acreditarse adicionalmente los requisitos señalados en los literales siguientes del mismo artículo: (i) fundamentación razonable en derecho; (ii) demostración sumaria de la titularidad del derecho invocado; (iii) ponderación de intereses que evidencie mayor en negar la medida que en concederla; y (iv) perjuicio irremediable o riesgo de que los efectos de la sentencia resulten nugatorios. En consideración del referido artículo 231, la Corporación ha establecido los siguientes requisitos para su procedencia7: (i) requisitos generales de índole formal8; (ii) requisitos generales de índole material9 y (iii) requisitos específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo10. En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa11. El Despacho advierte que los requisitos generales de procedencia se encuentran satisfechos en el caso concreto. Los procesos acumulados son de naturaleza declarativa, en tanto se persigue la nulidad de un acto administrativo de carácter general. Los demandantes sustentaron la suspensión provisional explicando los motivos por los que consideran que existió una infracción de normas superiores; la medida solicitada tiene el propósito de garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, en la medida en que los decretos objeto de controversia surten efectos jurídicos en la actualidad; y la suspensión provisional está directamente relacionada con las pretensiones de las demandas, pues recae sobre los mismos actos cuya nulidad fue solicitada. Superada esta verificación preliminar, el Despacho examina la confrontación normativa propuesta por los demandantes y los demás aspectos que, según los argumentos expuestos por las partes, puedan resultar relevantes para la procedencia de la medida cautelar solicitada. Para este ejercicio conviene distinguir entre aquellos cargos que plantean una genuina confrontación normativa -susceptible de examen en sede cautelar - y aquellos que, por comportar juicios de mérito, de eficacia o de intención, escapan al análisis sumario propio de esta etapa. Restricciones a la exportación en el TLC Colombia-Israel y el GATT. Los demandantes sostienen que los Decretos desconocen el artículo 2.12 de la Ley 1841 de 2017, que proscribe las restricciones a la exportación entre las Partes, y que la motivación no satisface los estándares de necesidad, idoneidad y proporcionalidad exigidos en el marco de la Organización Mundial del Comercio. No obstante, el propio Tratado admite, por remisión de su artículo 14.1, las excepciones generales y de seguridad de los artículos XX(a) y XXI(b)(iii) del GATT de 1994, que los actos demandados invocan expresamente en sus considerandos. La contradicción entre la prohibición de exportar y la cláusula que excepcionalmente la autoriza no se resuelve mediante el simple cotejo de los textos, sino que supone establecer si los presupuestos de tales excepciones - moral pública y grave tensión internacional - concurren en el caso concreto y si la motivación satisface los referidos estándares, juicio que desborda el examen que debe ser desarrollado en esta etapa procesal. Reserva de ley y competencia en materia de comercio exterior. Se alega la vulneración de los artículos 150 (numerales 19, literal c, y 21) y 189 (numerales 11 y 25) de la Constitución, así como de la Ley 7 de 1991, por haberse regulado mediante decreto una materia que, a juicio de los demandantes, está sujeta a reserva legal y debía orientarse hacia la máxima libertad comercial. Sin embargo, el numeral 25 del artículo 189 superior atribuye al Presidente la regulación del comercio exterior y del régimen de aduanas, competencia desarrollada por la propia Ley 7 de 1991, de suerte que la determinación de si los Decretos exceden el marco de la potestad reglamentaria o invaden la reserva del legislador exige un análisis de la distribución de competencias y de la jerarquía normativa que no se agota en la confrontación literal de las disposiciones normativas, sino que implican un análisis de fondo que debe ser desarrollado en las consideraciones que resuelven el medio de control de nulidad simple, más no en esta etapa procesal. Buena fe, confianza legítima y situaciones jurídicas consolidadas. Frente a la alegada infracción de los artículos 58 y 83 de la Constitución y del principio pacta sunt servanda, el Despacho advierte que el Decreto 949 de 2025, en su artículo 2, derogó los artículos 2 y 3 del Decreto 1047 de 2024, disposiciones que exceptuaban de la prohibición las mercancías amparadas en solicitudes de embarque ya aceptadas, los certificados al proveedor expedidos por las Sociedades de Comercialización Internacional y los negocios jurídicos perfeccionados que hubieran generado una situación jurídica consolidada o una expectativa legítima. En consecuencia, con la expedición del Decreto 949 de 2025 la prohibición de exportar pasó a regir sin excepción alguna. Ahora bien, esta circunstancia no revela, por sí sola, una infracción manifiesta de las garantías invocadas que habilite la suspensión provisional en esta etapa. De una parte, la potestad del Ejecutivo para modificar o derogar sus propios actos administrativos de carácter general no se encuentra en discusión; establecer si, al hacerlo, el Decreto 949 de 2025 desconoció derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo del régimen anterior constituye precisamente una de las cuestiones de fondo que deberán dilucidarse en la sentencia, y no una contradicción ostensible que surja del simple cotejo de los textos. Libertad económica y derechos del sector minero. En cuanto a la aducida lesión de la libertad económica, la libre empresa y la libre competencia 0(artículo 333 de la Constitución) y del derecho al trabajo en el sector minero, se observa que tales libertades no son absolutas y admiten los límites que el legislador y, en su ámbito, el Ejecutivo impongan por razones de interés general. Determinar si la restricción cuestionada excede esos límites o resulta desproporcionada supone una ponderación que no puede acometerse en el examen sumario de la medida cautelar. Régimen minero y concesional. Respecto de la invocada vulneración de los artículos 1, 46 y 60 de la Ley 685 de 2001, el Despacho advierte que dichas disposiciones regulan los objetivos de la actividad minera, el régimen del contrato de concesión y la autonomía empresarial de los concesionarios, sin que de su confrontación con los actos demandados surja una oposición ostensible; establecer si la prohibición de exportar incide de manera ilegítima sobre el régimen concesional exige un análisis que corresponde a la sentencia que resolverá el medio de control de simple nulidad. Cargos que comportan juicios de mérito, eficacia, intención o interpretación de la motivación. Un último grupo de cargos no plantea una verdadera confrontación normativa verificable en sede cautelar, sino juicios que, por su naturaleza, corresponden al examen de fondo. El Despacho los ha agrupado de la siguiente manera: a. Juicios de conveniencia y oportunidad ajenos al control de legalidad: la aducida ineficacia de la medida, por la eventual sustitución del carbón colombiano por otros proveedores, y el alegado trato desigual frente a otras situaciones del relacionamiento internacional. b. Efectos económicos y no contradicciones normativas: el impacto sobre las regalías del Sistema General de Regalías. c. Cuestiones que exigen interpretación o prueba, reservadas a la sentencia: la aducida extensión indebida del bloque de constitucionalidad, que obliga a precisar el alcance del artículo 93 superior y la eficacia interna de las medidas provisionales de la Corte Internacional de Justicia; la desviación de poder imputada al Decreto 949 de 2025, cuya acreditación supone demostrar la verdadera finalidad perseguida por la administración; y la alegada afectación de los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional (artículos 9, 226 y 227 de la Constitución), cuya evaluación remite al mérito de la política exterior. En consecuencia, ninguno de estos cargos evidencia, por sí solo, la infracción manifiesta que el artículo 231 del CPACA exige para decretar la medida. FUENTE FORMAL: Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11,Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 189 NUMERAL 25,Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 58, 83, 150 NUMERAL 19 LITERAL c,Constitución Política DE 1991 - ARTÍCULO 9, 226, 227, 93, 333, 150 NUMERAL 21,Decreto 1047 DE 2024 - ARTÍCULO 2,3,Decreto 949 DE 2025 - ARTÍCULO 2,Ley 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 229, 230, 231,Ley 1841 DE 2017 - ARTÍCULO 2.12,Ley 685 DE 2001 - ARTÍCULO 1,46,60,Ley 7 DE 1991 AUTO QUE NIEGA EL DECRETO DE MEDIDA CAUTELAR / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / PRUEBA DE OFICIO / SOLICITUD DE INFORMACIÓN GENERAL / TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y EL ESTADO DE ISRAEL / VIGENCIA DEL TRATADO INTERNACIONAL / DENUNCIA DE CONVENIO INTERNACIONAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS EN EL ORDENAMIENTO INTERNO DEL TRATADO PÚBLICO INTERNACIONAL / PÉRDIDA DE VIGENCIA DE LA NORMA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE LA NORMA / IMPROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Problema jurídico: ¿Procede el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los Decretos acusados, debido a la denuncia del Tratado de Libre Comercio Colombia-Israel? Respuesta al problema jurídico: No Mediante Oficio nro. 0920 del 25 de mayo de 2026, este Despacho solicitó a la Presidencia de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo información sobre el estado actual del Tratado de Libre Comercio suscrito entre Colombia e Israel, específicamente sobre su vigencia y aplicación, a partir de la denuncia realizada el 1 de octubre de 2025 por el Gobierno Nacional. En respuesta, el Ministerio de Relaciones Exteriores remitió el 26 de mayo de 2026 el documento identificado como "respuesta a solicitud de información contenida en auto (...)", en el que informó lo siguiente: (...) De acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, la denuncia del Tratado ha producido efectos desde el 3 de agosto de 2026. En consecuencia, para efectos del presente análisis cautelar, resulta relevante advertir que los actos acusados fueron expedidos cuando dicho instrumento internacional se encontraba vigente y produciendo efectos jurídicos dentro del ordenamiento colombiano. Cabe precisar, sin embargo, que la pérdida de vigencia del TLC derivada de su denuncia no genera el riesgo de efectos nugatorios que los demandantes invocan, por una razón fundamental: el parámetro de control de legalidad de los Decretos demandados está constituido por las normas vigentes al momento de su expedición, de modo que una eventual declaratoria de nulidad resultaría plenamente eficaz con independencia de que el TLC haya perdido vigencia antes de que se profiera la sentencia. En ese sentido, la denuncia del Tratado no hace nugatoria la decisión judicial, sino que delimita el marco temporal del análisis de fondo, el cual habrá de realizarse con sujeción al ordenamiento aplicable en el momento en que se expidieron los actos acusados. Lo anterior, sin perjuicio de que el Despacho, en la sentencia que ponga fin al proceso, deba pronunciarse sobre la legalidad de los Decretos demandados a la luz del TLC vigente al momento de su expedición, con independencia de la posterior denuncia de dicho instrumento. Así las cosas, este Despacho considera que los Decretos 1047 de 2024 y 949 de 2025 objeto de la presente controversia no se advierte, en esta etapa procesal, una probabilidad suficiente de infracción de las normas invocadas por los demandantes como vulneradas, motivo por el cual no procede el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los referidos Decretos.